城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地征收制度改革與創(chuàng)新

鄧春景，王曉敏

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院法律系，河北保定071000)

1 我國農(nóng)地征收制度的缺陷

考查世界其他國家的城市擴(kuò)張過程，無論是資本主義國家還是社會主義國家，都以征收土地作為擴(kuò)張途徑。但并未發(fā)生非常嚴(yán)重的群體性沖突事件。那么，我國的農(nóng)地征收制度存在哪些缺陷呢?

1.1 被征地農(nóng)民土地權(quán)利欠缺法律保障

根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地的權(quán)利主體是集體。但到底屬于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”“村農(nóng)民集體所有”還是“村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，未明確規(guī)定。如果土地被征收，到底應(yīng)該補(bǔ)償給哪一級集體并不確定。同時(shí)，作為集體組織成員的農(nóng)民，其與集體又是什么關(guān)系，享有哪些權(quán)利和義務(wù)，法律也沒有明確規(guī)定。土地一旦被征收，由于農(nóng)民只享有土地使用權(quán)，不能行使所有人的權(quán)利，所以實(shí)際上剝奪了農(nóng)民對征地補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)商的權(quán)利。地方政府對農(nóng)地的征收，實(shí)際上成為與所謂的集體代表人私人之間的交易。這也是出現(xiàn)多個(gè)諸如河北滿城縣某村主任貪污3 000 多萬土地補(bǔ)償款的案件的根本原因。農(nóng)民爭取權(quán)利缺乏有力的法律支撐，是導(dǎo)致征地矛盾發(fā)生的根本原因，是農(nóng)地征收制度的根本缺陷。

1.2 農(nóng)民利益被過度分割

根據(jù)我國法律規(guī)定，所有的土地歸國家或集體所有，不屬私人，所以開發(fā)商要取得土地使用權(quán)，就必須從政府手中購買。地方政府也因此獲得幾倍甚至幾十倍農(nóng)民補(bǔ)償?shù)耐恋乩妗Ｈ绾颖笔∧呈薪o予被征地農(nóng)民的補(bǔ)償款每畝9 萬元，而在出讓給開發(fā)商時(shí)，拍賣價(jià)格卻達(dá)到100 萬。有調(diào)查表明，我國目前對征地的收益分配嚴(yán)重不均等。其中，地方政府占20% ～30%，企業(yè)占40% ～50%，村級組織占25% ～30%，農(nóng)民僅占5% ～ 10%［1］。

1.3 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且不一致

依照《土地管理法》，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照被征收宗地年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算。但由于年產(chǎn)值的計(jì)算方法、依據(jù)等不同，每宗地的年產(chǎn)值額差異較大，所以標(biāo)準(zhǔn)非常不統(tǒng)一。在河北某地，征地單位采用包干地價(jià)法，直接由征地單位與被征地方進(jìn)行協(xié)商包干地價(jià)。然而這樣造成的結(jié)果卻是，即使是同一地區(qū)，不同時(shí)間，不同的地塊征地補(bǔ)償價(jià)格差異也較大，使失地農(nóng)民對征地價(jià)格的期望值不斷攀升，人為增大了征地矛盾。

1.4 征收程序缺乏公開性和參與性

我國法律規(guī)定的征地程序是:首先由地方土地管理部門向上級主管部門提出用地申請，上級主管部門受理并審查有關(guān)文件后，由地方土地管理部門擬訂補(bǔ)償安置方案報(bào)批，獲批后組織實(shí)施并公告。由此可見，在整個(gè)征地過程中，被征地農(nóng)民完全不參與，征收過程完全是政府行為。獲批后的土地征收方案公告，只相當(dāng)于征地的通知，并未賦予被征收人任何質(zhì)疑的權(quán)利。雖然補(bǔ)償安置方案的公告中規(guī)定要聽取意見，但被征地人也只能對補(bǔ)償面積提出疑義，對補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)無權(quán)提出任何意見。

1.5 被征地農(nóng)民缺乏生活保障

在土地被征收后，被征地農(nóng)民原來的生活區(qū)域成為城市的一部分，農(nóng)民變市民。但這種身份的變化并沒有帶來社會福利的變化，城鎮(zhèn)居民所享有的醫(yī)療、養(yǎng)老等各種社會保障并沒有落實(shí)到失地農(nóng)民身上。對于世世代代以耕種為生的農(nóng)民而言，除種地外沒有其他任何生存技能，失去土地意味著喪失了生活來源。如果征地制度不能保障其長遠(yuǎn)生計(jì)，失地農(nóng)民一旦生活無著就會引發(fā)社會矛盾。

2 農(nóng)地征收制度的改革和創(chuàng)新對策

2.1 創(chuàng)新土地利益的分配機(jī)制

考查西方發(fā)達(dá)國家的土地征收過程，發(fā)現(xiàn)群體性沖突事件幾乎未發(fā)生過。其主要原因在于，這些國家的土地大多私有化，如果是非公益項(xiàng)目，開發(fā)商可以直接與土地所有人協(xié)商，避免了土地利益被分割。在我國，集體作為土地所有人，擁有排他性的占有、使用、收益及處分等權(quán)能。農(nóng)民通過承包合同只取得了土地的使用權(quán)、收益權(quán)以及部分處分權(quán)。所以建議以立法形式界定并確定土地征收時(shí)農(nóng)民可分配的土地利益，從而確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

2.2 提升被征地農(nóng)民社會地位

被征地農(nóng)民市民化并不意味著被征地農(nóng)民真正的城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)二元戶籍制度使農(nóng)民在各種社會保障方面的待遇都不及城鎮(zhèn)居民，在獲取資源和維護(hù)自身利益方面都處于劣勢，是社會的弱勢群體。因此應(yīng)該設(shè)計(jì)使農(nóng)民真正市民化的制度，使其能夠享受城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的各種待遇，提升被征地農(nóng)民的社會地位。

2.3 改革補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)

合理確定征收補(bǔ)償范圍是公正補(bǔ)償?shù)那疤帷Ｔ趪猓幽么蟮葒覍⑼恋匮a(bǔ)償、殘余地分割損失、正常營業(yè)損失及其他因征地引起的各種附帶損失均列入補(bǔ)償范圍，美國甚至把一些無形資產(chǎn)的損失也計(jì)算在內(nèi)。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以市場價(jià)值為準(zhǔn)。相比而言，我國的征收補(bǔ)償僅限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，范圍顯得相對狹窄;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照“產(chǎn)值倍數(shù)”法計(jì)算相對過低。因此，建議根據(jù)土地的不同類型和地域，把土地產(chǎn)值與區(qū)位價(jià)值相結(jié)合，將土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物補(bǔ)償費(fèi)、鄰接地?fù)p失費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目結(jié)合土地市場價(jià)格，綜合確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一計(jì)算方法。

2.4 創(chuàng)新安置補(bǔ)償機(jī)制

首先，將征收補(bǔ)償與安置分開，建立被征地農(nóng)民社會保障體系。建議明確規(guī)定補(bǔ)償是對土地及相關(guān)財(cái)產(chǎn)的損失賠付，安置是對被征地農(nóng)民進(jìn)行失地救助和長遠(yuǎn)生活的保障。從而避免被征地農(nóng)民在補(bǔ)償數(shù)額上提出過多爭議，又可以培養(yǎng)被征地農(nóng)民的自身發(fā)展能力［2］。為了被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)安置，政府應(yīng)當(dāng)積極為他們拓展就業(yè)渠道，加大就業(yè)培訓(xùn)力度，提高被征地農(nóng)民的職業(yè)技能。并采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)安置被征地農(nóng)民，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。對暫時(shí)不能就業(yè)者按城鎮(zhèn)失業(yè)人口對待。

其次，預(yù)留土地安置與貨幣安置相結(jié)合。據(jù)課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在河北保定市，將征收的土地留出10%作為農(nóng)民安置就業(yè)的發(fā)展用地，由村委會根據(jù)村民的具體情況，承包給村里的純農(nóng)戶，使土地能夠穩(wěn)定地掌握在實(shí)際耕種者手中，效果良好。這種方法不僅有利于地方政府迅速推進(jìn)城市化進(jìn)程，更可以有效減輕失地農(nóng)民向城市居民轉(zhuǎn)變的不適，提高其對政府的滿意度。

2.5 改革土地征收程序

首先，應(yīng)當(dāng)保障被征收農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。雖然農(nóng)民對土地只享有承包經(jīng)營權(quán)，但征收涉及到農(nóng)民基本的生活保障問題，因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行事前征地公告、補(bǔ)償安置方案公告制度，充分聽取農(nóng)民意見。根據(jù)河北省國土資源廳調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，被征地農(nóng)民信訪的問題有34%是知情權(quán)問題。因此，規(guī)范土地征收程序，創(chuàng)新征地協(xié)商機(jī)制，改變只由征地單位和村委會責(zé)任人雙方談判的做法，由被征地農(nóng)民選派代表直接參加征地協(xié)商過程，確定征地補(bǔ)償方案，以保障被征收農(nóng)民的知情權(quán)。

其次，確定先補(bǔ)償安置后征收程序。在國外，英美等國均規(guī)定了事先補(bǔ)償原則。目前，我國很多地方也建立了事前補(bǔ)償制度。據(jù)課題組調(diào)研，在河北省保定市某區(qū)，當(dāng)?shù)卣?009 年在征地前6 個(gè)月就公布了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與被征地農(nóng)民簽訂了安置補(bǔ)償協(xié)議，在1 000 畝的征地項(xiàng)目中，未出現(xiàn)一起釘子戶。由此可見，先補(bǔ)償安置可以減少征地矛盾。

2.6 創(chuàng)新多元裁決機(jī)制體系

首先，將人民調(diào)解作為解決征地糾紛的前置程序;其次，通過行政復(fù)議徹底糾正錯(cuò)誤行政行為;對行政復(fù)議裁決不服的向法院起訴。同時(shí)，建立專門的土地糾紛裁決機(jī)構(gòu)，比如在基層法院設(shè)立征地糾紛法庭，由專門機(jī)構(gòu)專門人員對爭議進(jìn)行審查，以期實(shí)現(xiàn)效率性與正確性的統(tǒng)一。由于農(nóng)民普遍欠缺法律知識，建議設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)和法律援助基金，專門為征地法律關(guān)系中弱勢一方提供法律援助，協(xié)助他們維護(hù)自己的合法權(quán)益。

［1］王永慧，張麗. 農(nóng)地發(fā)展權(quán)與失地農(nóng)民利益保障研究［EB/OL］.(2010 -01 -25).http://www.sociology.cass.cn/shxw/shgz/shzg/t20070712_12739.htm.

［2］甘藏春.實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民市民化［J］. 國土資源，2011(11).