正義與程序之間的抉擇：國(guó)家賠償法中“程序終結(jié)”制度的完善

陳浩川

（華東理工大學(xué)，上海 200237）

一、引言

《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第三十八條規(guī)定：“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過(guò)程中，違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、保全措施或者對(duì)判決、裁定及其他生效法律文書(shū)執(zhí)行錯(cuò)誤，造成損害的，賠償請(qǐng)求人要求賠償?shù)某绦颍m用本法刑事賠償程序的規(guī)定。”《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法>若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬返诎藯l對(duì)此類(lèi)情形作出了解釋?zhuān)?guī)定此類(lèi)情形的賠償請(qǐng)求人“應(yīng)當(dāng)在民事、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)后提出賠償請(qǐng)求”,這一規(guī)定確定當(dāng)事人請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)間條件為“程序終結(jié)”。但是，在同時(shí)涉及到民事、行政訴訟的案件中，如果面對(duì)審理、執(zhí)行程序不終結(jié)，在實(shí)際司法中既有當(dāng)事人要面對(duì)長(zhǎng)期的等待賠償?shù)臓顟B(tài)，也有表面看來(lái)法律程序非常“公正、合理、合法”，但裁判結(jié)論得不到當(dāng)事人的認(rèn)可而終結(jié)形成的冤假錯(cuò)案，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)通過(guò)程序正義完成程序終結(jié),不符合國(guó)家賠償法的立法初衷和立法目的，并且無(wú)法體現(xiàn)《國(guó)家賠償法》應(yīng)然狀態(tài)下所具有的功能。

二、“程序終結(jié)”的正當(dāng)性

（一）“程序終結(jié)”的本意

“程序終結(jié)”的本意不難理解，當(dāng)民事、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序尚未終結(jié)時(shí)，當(dāng)事人若提出賠償請(qǐng)求，勢(shì)必會(huì)造成混亂，在無(wú)法作出終局裁定之前進(jìn)行賠償也無(wú)法提供足夠的依據(jù)，不僅會(huì)削弱法律的權(quán)威性，同時(shí)也會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)。程序法是規(guī)定使人們的權(quán)利和義務(wù)得以實(shí)施所需的程序或手續(xù)的法律。我國(guó)的《國(guó)家賠償法》具有實(shí)體法和程序法并存的性質(zhì)，賠償程序是實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償?shù)木唧w操作規(guī)程，我國(guó)的《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償與刑事的程序均作了規(guī)定，但是由于對(duì)賠償程序規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng)，存在諸多缺陷，已明顯滯后。提出“程序終結(jié)”的本意是體現(xiàn)程序正義，讓程序正義與實(shí)體正義協(xié)力配合，共同保障公民的基本權(quán)利。

《國(guó)家賠償法》《行政訴訟法》對(duì)行政賠償先行處理程序中采用何種方式來(lái)解決行政賠償糾紛，均未作出具體規(guī)定。實(shí)踐中，行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)多采用“決定式”結(jié)案，一般不與請(qǐng)求權(quán)人進(jìn)行協(xié)商或討論，受害人只能被動(dòng)接受或拒絕此決定，如《工商行政管理機(jī)關(guān)賠償實(shí)施辦法》第19 條規(guī)定：“法制機(jī)構(gòu)可以根據(jù)認(rèn)定的事實(shí)，提出處理意見(jiàn)，報(bào)局長(zhǎng)或提交局長(zhǎng)辦公室決定。”但也有一些機(jī)關(guān)采用協(xié)商式，重要的依據(jù)是《行政訴訟法》第67 條第3 款規(guī)定的“賠償訴訟可以適用調(diào)解”，以及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件的若干問(wèn)題的規(guī)定》第30 條規(guī)定：“人民法院審理行政賠償案件在堅(jiān)持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解成立的，應(yīng)當(dāng)制作行政賠償調(diào)解書(shū)。”第31 條規(guī)定：“被告在一審判決前同原告達(dá)成賠償協(xié)議，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法審理并裁決是否準(zhǔn)許。”但由于原《國(guó)家賠償法》規(guī)定并不明確，導(dǎo)致行政相對(duì)人的合法權(quán)益有時(shí)無(wú)法獲得全面保障。人民法院對(duì)被告的無(wú)限期追索，是為了保護(hù)公民權(quán)益，程序不終結(jié)，則被告人永無(wú)寧日。“程序終結(jié)”的提出使具體的操作有了明確的法律依據(jù)。

（二）“程序終結(jié)”的終極關(guān)懷

在我國(guó)公民的心目中，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員是人民的公仆，是中國(guó)社會(huì)中最值得信賴和依賴的力量。當(dāng)公民的權(quán)益一旦受到來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的侵害時(shí)對(duì)其心理上、精神上的打擊是巨大的，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)工作人員的職務(wù)活動(dòng)是以國(guó)家名義進(jìn)行的，代表了國(guó)家對(duì)個(gè)人的評(píng)價(jià)。任何個(gè)人面對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力都是弱小的，法律理應(yīng)成為社會(huì)弱勢(shì)群體的庇護(hù)力量。而當(dāng)損害事實(shí)已經(jīng)存在的情況下，如何恢復(fù)與救濟(jì)，以何種途徑進(jìn)行恢復(fù)與救濟(jì)就是最實(shí)際的問(wèn)題所在。《國(guó)家賠償法》的確立為公民尋求救濟(jì)提供了法律規(guī)范指引，但現(xiàn)代的法律不僅追求實(shí)體的正義，程序的正義是同樣重要的法律追求。僅僅完善《國(guó)家賠償法》中的實(shí)體法部分是不能完全保障公民的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的，“程序終結(jié)”概念的提出為公民以何種完善的途徑使自己的合法權(quán)益得以恢復(fù)和救濟(jì)提供了程序法依據(jù)。確立“程序終結(jié)”的終極關(guān)懷是在更高的法律正義水平上的人文關(guān)懷。任何法律制度的提出都是為了保護(hù)人的，在《國(guó)家賠償法》中，對(duì)被造成損害事實(shí)的當(dāng)事人的合法權(quán)益的救濟(jì)是其出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。在司法解釋中，進(jìn)一步確立“程序終結(jié)”概念也無(wú)出其右，是有著一定的人文關(guān)懷的。

三、“程序終結(jié)”的現(xiàn)實(shí)病害及原因

（一）“程序終結(jié)”弊端的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

1.機(jī)械執(zhí)法的依據(jù)

“程序終結(jié)”這一概念是《國(guó)家賠償法》中的程序方法論，程序的確立是為了更好地加強(qiáng)各個(gè)法律部門(mén)間的協(xié)調(diào)協(xié)作，并且最終及時(shí)地為受害人提供救濟(jì)。“程序終結(jié)”如果拘泥于形式結(jié)案，則屬于機(jī)械司法和恣意司法，而非嚴(yán)格司法。嚴(yán)格司法，是在準(zhǔn)確理解并且正確把握法律精神下的依法辦案，絕不是脫離法律精神、似是而非、望文生義地所謂“推敲”條文個(gè)別用詞的法條主義。機(jī)械司法不顧社會(huì)效果，不追求案結(jié)事了，定紛止?fàn)帲a(chǎn)生了越來(lái)越多的涉訴上訪，影響社會(huì)的穩(wěn)定等。在處理國(guó)家賠償相關(guān)案件時(shí)，更應(yīng)該避免機(jī)械司法現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)事人無(wú)法及時(shí)地在損害事實(shí)發(fā)生后請(qǐng)求國(guó)家賠償并得到相應(yīng)的救濟(jì)，最后的結(jié)果便是上訪。

2.影響辦案效率

執(zhí)行案件的法定辦案期限，會(huì)因執(zhí)行主體的經(jīng)常性違反但缺乏相應(yīng)制栽而失去剛性約束力。長(zhǎng)此以往，法院的效率性也無(wú)從談起。關(guān)于執(zhí)行案件的辦案期限，雖然歷次版本的民事訴訟法都沒(méi)有規(guī)定，但是最高人民法院多次以司法解釋等形式作出明確規(guī)定，《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第107 條規(guī)定：“人民法院執(zhí)行生效法律文書(shū)，一般應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個(gè)月內(nèi)執(zhí)行結(jié)案，但中止執(zhí)行的期間應(yīng)當(dāng)扣除。確有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)。”同時(shí)又有《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第五條規(guī)定：“執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起六個(gè)月內(nèi)執(zhí)結(jié)，非訴執(zhí)行案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起三個(gè)月內(nèi)執(zhí)結(jié)；有特殊情況需要延長(zhǎng)的，經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三個(gè)月，還需延長(zhǎng)的，呈報(bào)髙級(jí)人民法院備案。”當(dāng)此類(lèi)案件的辦理巳經(jīng)是六個(gè)月期限的若干倍時(shí)，其“程序終結(jié)”如果還限定于形式結(jié)案，那么法院既無(wú)公正也無(wú)效率可言，這種效率的低下直接造成的損害并不是法律系統(tǒng)的公信力，而是當(dāng)事人無(wú)法得到救濟(jì)和恢復(fù)的損害事實(shí)。

3.對(duì)應(yīng)有救濟(jì)的損害

美國(guó)法諺：“有權(quán)利就有救濟(jì)。”在《國(guó)家賠償法》中，有損害就應(yīng)該有救濟(jì)。我國(guó)《憲法》規(guī)定公民享有的一切權(quán)利，《憲法》四十一條明確規(guī)定了“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，而《國(guó)家賠償法》又是對(duì)《憲法》規(guī)定的進(jìn)一步落實(shí)。無(wú)法提出賠償請(qǐng)求，救濟(jì)便無(wú)從談起。應(yīng)該將救濟(jì)列為首要考慮的因素，以最及時(shí)的方式為當(dāng)事人提供救濟(jì)和恢復(fù)。而先終結(jié)前序程序再提出賠償請(qǐng)求，從根本上無(wú)法及時(shí)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行救濟(jì)和恢復(fù)。尤其是在案情并不復(fù)雜，但涉及司法程序較為復(fù)雜的情況下。

（二）“程序終結(jié)”現(xiàn)實(shí)危害的實(shí)質(zhì)

本來(lái)，“程序終結(jié)”是以保護(hù)被侵權(quán)人為目的的一種手段，但現(xiàn)在這個(gè)手段變成了司法機(jī)關(guān)擺脫“僵尸案件”的目的了，而保護(hù)被侵權(quán)人的目的消失了。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，會(huì)出現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：

其一，如果辦案法院對(duì)于“僵尸案件”無(wú)期限地不作“程序終結(jié)”，那么《國(guó)家賠償法》第三十八條的規(guī)定就失去了意義。毋庸置疑，《國(guó)家賠償法》第三十八條蘊(yùn)含的立法價(jià)值不容否定，司法也不能容忍此類(lèi)案件久拖不結(jié)。現(xiàn)實(shí)中的案件往往比理論討論復(fù)雜，更由于國(guó)家賠償相關(guān)案件中牽涉了多方利益關(guān)系，尤其以行政賠償為主，嚴(yán)重地體現(xiàn)出我國(guó)司法中存在的一些問(wèn)題無(wú)法逾越公權(quán)力的壁壘。

其二，辦案法院如果對(duì)于此類(lèi)案件長(zhǎng)期不作“程序終結(jié)”，嚴(yán)重違反法定結(jié)案期限，那么應(yīng)向當(dāng)事人承擔(dān)何種責(zé)任?怠于履行執(zhí)行職責(zé)，屬于執(zhí)行員失職行為。執(zhí)行員失職行為造成當(dāng)事人損害的，法院應(yīng)向當(dāng)事人承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。案件當(dāng)事人的合法權(quán)利依托司法途徑得到救濟(jì)，法院的怠于執(zhí)行職責(zé)直接導(dǎo)致了當(dāng)事人的救濟(jì)無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。“誰(shuí)施害，誰(shuí)擔(dān)責(zé)”，既然法院怠于執(zhí)行而致害，那么法院即應(yīng)自負(fù)其責(zé)，這種責(zé)任就是國(guó)家賠償責(zé)任。

其實(shí)，上述兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也可以綜合成為一個(gè)核心問(wèn)題:此類(lèi)案件適用國(guó)家賠償法司法解釋?zhuān)ㄒ唬┑诎藯l時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何合理界定“程序終結(jié)”。有一種在司法人員中比較有代表性的觀點(diǎn)：“程序終結(jié)”，就是指辦案法院作出了終結(jié)執(zhí)行的裁定，形式上已經(jīng)結(jié)案。但是，如此簡(jiǎn)單的司法思維在實(shí)際司法與執(zhí)法中遇到的瓶頸如果不加以解決，不僅無(wú)法體現(xiàn)“程序終結(jié)”確立的終極人文關(guān)懷，使其失去了立法目的，同時(shí)間接損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

四、完善“程序終結(jié)”制度的建議

1.回歸“程序終結(jié)”的立法初衷

“遲來(lái)的正義是非正義。”《國(guó)家賠償法》一方面關(guān)乎國(guó)家法治的形象，另一方面更關(guān)乎于當(dāng)事人的切身權(quán)益。《國(guó)家賠償法》是一部以救濟(jì)受害人的同時(shí)限制行政權(quán)無(wú)限制濫用的法律，由于其擁有這樣的作用并且肩負(fù)著保障公民權(quán)益的使命，如何提高其法律效率是在進(jìn)行立法與司法解釋時(shí)需要著重關(guān)注的。而《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法>若干問(wèn)題的解釋?zhuān)ㄒ唬分谐霈F(xiàn)的“程序終結(jié)”這一概念并不利于所有的相關(guān)案件的審理，需要承認(rèn)其設(shè)計(jì)初衷的一定進(jìn)步意義，但立足我國(guó)國(guó)情，引入這樣的概念并不利于基層行政賠償與司法賠償?shù)倪M(jìn)行，也讓當(dāng)事人的相關(guān)合法權(quán)益失去保障。漫長(zhǎng)的前序案件審理過(guò)程在案例中并不少見(jiàn)，不難設(shè)想在這樣的制度下，公民無(wú)法得到及時(shí)救濟(jì)的情況會(huì)更加嚴(yán)重。立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步解釋“程序終結(jié)”，并且為其設(shè)定適用的條件，使其能在設(shè)計(jì)初衷下更好地提高法律效率。

2.具體的制度設(shè)計(jì)

（1）充分發(fā)揮檢察院的職能

我國(guó)的人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使檢察權(quán)。人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。人民檢察院的合法職權(quán)中包括了對(duì)于民事訴訟和行政訴訟是否合法實(shí)行監(jiān)督。結(jié)合上文提到的《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》與《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》，人民檢察院針對(duì)久無(wú)終結(jié)的“僵尸案件”可以展開(kāi)相關(guān)監(jiān)察工作。

在司法領(lǐng)域，人民檢察院扮演者監(jiān)督者的角色，在國(guó)家賠償?shù)摹俺绦蚪K結(jié)”機(jī)制中，人民檢察院更應(yīng)該提高素質(zhì)要求和自我管理能力，為提高辦案效率作出正面貢獻(xiàn)。人民檢察院必須確保案件審理的正當(dāng)性與程序合理性，任何人都不能做自己案件的法官，法院并無(wú)職權(quán)也無(wú)法對(duì)自己的行為作出監(jiān)督。在自律的前提下，人民檢察院的監(jiān)督和介入不僅能維持案件審理的程序合理性，更是能動(dòng)地與“程序終結(jié)”進(jìn)行互動(dòng)，不僅能達(dá)到“程序終結(jié)”的立法目的，同時(shí)也能更好地為案件的當(dāng)事人合法權(quán)益得以恢復(fù)和救濟(jì)提供支援。

（2）考慮形式結(jié)案之外“程序終結(jié)”的合理性因素

在多數(shù)案件中，雖無(wú)程序終結(jié)之形，但往往有程序終結(jié)之實(shí)。因此，在形式結(jié)案之外，若滿足一定條件，則認(rèn)定“程序終結(jié)”，富有積極意義。這最大程度地契合了《國(guó)家賠償法》第三十八條的立法宗旨和《國(guó)家賠償法司法解釋(一)》第八條的制定本意。最高法院賠償辦負(fù)責(zé)人就國(guó)家賠償法司法解釋?zhuān)ㄒ唬┐鹩浾邌?wèn)的文章標(biāo)題就是“及時(shí)有力地保護(hù)賠償請(qǐng)求人合法權(quán)益”，其中的關(guān)鍵詞是“及時(shí)”和“有力”。這兩個(gè)關(guān)鍵詞說(shuō)明，司法容不得惡意的、人為的久拖不結(jié)，容不得企圖逃脫國(guó)家賠償責(zé)任的規(guī)避法律行為。

不僅能滿足當(dāng)事人對(duì)自身合法權(quán)益的合理預(yù)期，當(dāng)事人需要借助法院的強(qiáng)制執(zhí)行手段，來(lái)兌現(xiàn)勝訴確定的合法權(quán)益，“法律白條”“贏了官司輸了錢(qián)”之類(lèi)現(xiàn)象，不止是當(dāng)事人的悲哀，更是司法的悲哀。同時(shí)還能促進(jìn)執(zhí)行員和法院積極履職，認(rèn)真履職。“害之則避，利之則趨”，若執(zhí)行員執(zhí)行失職而無(wú)法逃脫個(gè)人責(zé)任，法院執(zhí)行失職而難以規(guī)避?chē)?guó)家賠償，則執(zhí)行員和法院都會(huì)在履行職責(zé)方面更為用心、更為重視。

更深層次上講，這樣還能推動(dòng)法治國(guó)家和法治社會(huì)的建設(shè)。公正司法始終是法治建設(shè)的極其重要環(huán)節(jié)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。司法因其公正和效率，才有權(quán)威。司法有權(quán)威，百姓才信“法”；司法無(wú)權(quán)威，百姓就信“訪”。司法者只有真正做到依法辦案，才會(huì)鼓舞當(dāng)事人依法維權(quán)。

[1]蘇麗，吳波.我國(guó)國(guó)家賠償范圍的現(xiàn)狀及擴(kuò)展趨勢(shì)[J].河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（4）.

[2]劉紅.國(guó)家賠償法司法解釋中的“程序終結(jié)”之探討[J].鄂州大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（2）.

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