城鎮化進程中的農民權益保障：由土地征收視角生發*

國家行政學院經濟學部

樊繼達

城鎮化進程中的農民權益保障：由土地征收視角生發*

國家行政學院經濟學部

樊繼達

土地治理是國家治理中的基礎性、根本性和全局性的問題。在推進新型城鎮化進程中保障好農民土地權益是土地治理中的關鍵。從土地征收視角出發，應在多個方面采取措施保障農民土地權益，促進城鄉居民實現同步富裕和城鄉一體化發展。具體措施包括：嚴格界定公共利益界限，規范土地征收體制機制，優化土地征收補償制度，建立健全失地農民保障制度，完善有助于保障農民土地權益的財稅制度，提高法律保障農民土地權益的能力等。

城鎮化；土地征收；農民土地權益；公共經濟治理

土地及其收益是農民的根本利益之所在。中國農民的土地權益在城鎮化進程中并未得到有效保障，這已對中國經濟、社會、政治等方面產生了較深的負面影響。如果繼續應對不當，極有可能會影響到中國“四化”同步的建設進程，影響社會的和諧穩定。因此，保障農民土地權益是推進新型城鎮化的題中應有之義。必須按照黨的十八屆三中全會要求，提高治理能力，從多方面保障農民土地權益，讓農民真正分享城鎮變革所帶來的土地財產收益，共享經濟社會發展成果，實現城鄉居民共同富裕。

建立健全城鎮化進程中保障農民土地權益的治理體系，其中的征地制度改革是關鍵。征地制度關系農村集體經營性建設用地市場發展的空間，更關系農民的切身利益。黨的十八屆三中全會《決定》指出，深化征地制度改革的方向和重點任務就是縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。

進一步講，在城鎮化進程中保障農民土地權益涉及重大利益格局調整，事關全局，政策性強，必須切實加強領導，協力構建共同責任機制。堅持黨委領導，人大、政府、政協等各負其責，加強部門聯動、政策協調，健全統籌協調推進改革的工作機制，統籌規劃和協調重大改革。充分發揮方方面面的積極性、主動性和創造性，形成推進合力,切實有效保障農民土地權益。

一、嚴格界定公共利益界限

我國憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償，即國家憑借公權力對他人土地權利進行強制性剝奪，必須以“公共利益”為指導原則。但何為公共利益？相關法律法規均未進行明確的界定?，F實操作中，只要為了“公共利益”，不論農民土地使用權是否到期，不論給予農民的補償是否合理，政府都可以從農民手中征收到土地。

隨著城鎮化進程的突飛猛進，“公共利益”的外延不斷被擴大，許多地方政府濫用公權力侵犯農民的土地財產權益，征地缺乏應有的嚴肅性、規范性，隨意征地的行為屢屢發生，社會矛盾也由此激化，群眾意見很大。因此，在新型城鎮化進程中保障農民土地權益必須首先界定何為公共利益？哪些項目屬于公益性用地范圍？哪些屬于非公益性用地范圍？

從全球來看，日本采用列舉方式界定公共利益，其法律界定的公共利益共有三十種之多。英美國家則是籠統對公共利益進行法律規定，沒有明確列舉。從我國經濟社會發展的現狀來看，公共交通、公共水利建設用地，公立醫院、學校、福利院等公益事業用地，自然資源保護用地、政府機關用地等應納入公共利益的范疇。但除此之外，還有哪些屬于公共利益范疇？需要進一步研究探討。黨的十八屆三中全會提出，縮小征地范圍，規范征地程序。我們建議，按照憲法規定的精神，明確界定公共利益，逐步減少強制征地的數量，制定“公共利益征地負面清單”，以列舉方式標明哪些屬于非公共利益，明確營利性目的的用地不得征用。通過列舉并公開不屬于公共利益用地的清單，使之成為國家土地管理的依據。當然，政府在為了公共利益征地時，也應給予明確的說明。在土地征收時增加“公共利益用途”的審核環節，由專門機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。通過嚴格界定、審核公共利益，從法律層面對各種土地征收行為進行必要的限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實際上用于營利性目的的土地。

二、規范土地征收體制機制

提高政府保障農民土地權益能力，必須不斷完善、規范土地征收體制機制。我國的土地征收體制機制具有很強的計劃經濟色彩，已經不符合新型城鎮化建設和人民群眾的需要。鑒于征地引發的群體性事件日益增多，優化并不斷完善土地征收體制機制非常必要，勢在必行。首先必須做好的基礎性工作是推進土地確權登記，明確農民土地產權。當前城鎮化進程中出現的農民土地權益糾紛在相當大程度上是由土地產權不明晰引起的。應加快推進土地登記確權工作，給農民發放土地使用證書并統一編號管理，做好這項基礎性工作有助于防止因產權不明晰而致使農民土地權益受損。其次，盡快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發證工作。建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統，制定不動產統一登記條例。再次，優化征收流程，強化細節管理。政府部門在提出用地申請時，必須在政府網站、地方媒體上發布公告，將有關信息傳達給社會各方，告知相關人有關的事實和其享有的權利，保障其知情權。通過建立聽證會制度，為土地征收中的利益相關方搭建表達訴求的平臺，賦予農民充分的知情權、參與權、談判權。農民可以在會上就土地征收是否合法發表意見，農民和政府雙方平等協商確定土地征收補償標準、完善土地征地補償方案，減少“暗箱操作”。若土地征收存在爭議，農民應有渠道可以進行申訴，也可通過建立專業的仲裁機構裁決城鎮化進程中的征地糾紛。司法機關應將土地征收是否合法、補償程序是否正當納入到司法審查范疇之內，依法解決因土地征收引發的各種爭議。政府應協助建立失地農民法律援助機構，專門為農民提供相應的法律服務，幫助農民學會運用法律手段維護自身合法權益。同時，也可建立法律援助基金，用于減輕農民因維權而產生的經濟負擔。

總之，通過擴大農民在土地征用過程中的決策參與程度，創造條件讓公眾廣泛參與，確保各類信息公開透明，提高透明度，使征地工作相關重要決策事項都充分地體現人民群眾的意愿，實現農民群眾自我監督、自我約束、自發參與，讓廣大人民群眾真正成為改革的主導者、受益者，從而促進農民從被動的征地拆遷到主動配合征地拆遷的轉變，有效化解征地矛盾和沖突，保障農民土地權益。

三、優化土地征收補償制度

之所以提出優化土地征收補償制度，是由于在現行分配中失地農民所獲份額過低。當然，也并不意味著全部收益都給農民，而應按照黨的十八屆三中全會精神，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。合理提高個人收益，表明被征地農民集體和個人除了得到合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創新，也是維護被征地農民利益強有力的舉措，必須從保障農民生存權、發展權的高度優化改進傳統補償制度，為切實解決征地突出矛盾、促進社會和諧穩定奠定制度基礎。

現在的土地價值更多體現在城鎮化進程中的價值而非傳統農業社會種植糧食的價值。繼續按照種植糧食價值而不是市場價值進行補償必然會造成巨大的“利益差額”。《土地管理法》對農民土地征收是以“按照被征收土地的原用途給予補償”，以安置的農民保持原有生活水平為標準，這樣的補償標準事實上導致農民和村集體無法分享土地的增值收益。換言之，現行土地征收補償辦法通常是以土地的原有種植糧食的產值為基礎，被轉換用途后的溢價部分并不在補償范圍內，農民無法獲得合理的對價。這種補償思路難以體現土地在城鎮化進程中應有價值。我們建議，城鎮化進程中農民土地補償的依據應是土地的市場價值，合理確定征地補償標準，而不只是簡單按照農業生產產值進行補償。同時建立補償動態調整機制，確保補償安置標準的合理性長期不變。唯有如此，才能糾正征地補償標準過低，與土地拍賣后差價過大的問題。才能真正實現多年來中央一直倡導的“工業反哺農業、城市支持農村”的目標。

考慮到土地對農民生存發展的至關重要性，以及一次性貨幣補償可能引發的諸多弊端，建立多元化、可持續的補償機制非常有必要。綜合考量農民生產生活等因素，保障農民發展權不減少，讓農民同步分享因經濟發展土地價值不斷增大帶來的收益，切實保障被征地農民的持續生存和發展能力。比如，既要考慮當地經濟社會發展實際，合理確定征地補償標準；又要根據農民失地后解決購房、生活的實際情況，以及通貨膨脹帶來的物價上漲等影響因素，出臺相應的保障措施。

為避免出現土地征收補償標準制定中的隨意性，建議成立第三方土地評估機構。該評估機構應是具有較好信譽的獨立中介機構，不能與土地征收的相關各方存在任何利益關系。土地評估機構運用科學手段，對土地的當前價值和潛在價值進行科學的評估，并以此作為征地補償的重要參考依據。

四、建立健全失地農民保障制度

土地依然是我國絕大多數農村農民最基本的保障。倘若政府沒有為失地農民提供相應的社會保障，失地農民既失土地保障，又無法享有與城市居民同等社會保障服務，則容易形成大量的邊緣群體。長遠來看，對引導農民進入城市工作生活和促進農村經濟發展乃至城鎮化的平穩推進都會帶來負面影響?；诖?，在推進新型城鎮化過程中應充分考慮社會保障制度安排的重要性，讓失地農民當期有保障、未來可持續。

一是繼續做大經濟蛋糕。堅定不移地推動經濟轉型升級，創造更多就業崗位，為失地農民提供更多就業機會。農民就業后，就會有相對穩定的收入來源，可以通過參加養老保險等解決自己的養老問題。二是強化就業保障。失地后，多數農民無法再繼續從事農業生產，必須重新就業才能維持生存與發展。政府必須承擔起應盡的責任，對失地農民進行必要的就業培訓，幫助其掌握一技之長，提升其人力資本與競爭力，從而順利就業和自主創業。同時要大力拓寬就業門路，創造更多就業崗位。三是健全養老等基本公共服務保障制度。傳統的家庭養老方式已經不合時宜，人口結構的變遷加重了年輕人贍養老人的負擔，健全失地農民養老保障迫在眉睫。對于那些失地后能自主就業創業的農民，可直接納入城鎮職工養老保險；而對于已經失去勞動能力的農民，則應加入失地農民養老保險制度。根據各地不同經濟發展水平和財力狀況，完善失地農民最低生活保障制度，為失地農民提供穩定的最低生活保障。四是充實社會保障資金。明確在地方政府的土地出讓收益中拿出一定比例注入被征地農民社會保障基金，并規定該比例的下限(如25%或更高)。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定比例的資金注入被征地農民社會保障基金。保證被征地農民社會保障資金的穩定性及可持續性。五是探索保障新形式。比如，根據發展機會均等的原則在征地時留出一部分土地讓失地農民發展富民產業，制定符合實際的傾斜幫扶政策，同時改進政府采購制度，定向采購農村集體的產品，讓農村集體的土地轉變為有穩定、持續收入的財產性物權，讓被征地農民共享工業化與城鎮化成果。

五、完善有助于保障農民土地權益的財稅制度

應該承認，土地財政(土地出讓收入)是刺激地方政府征地、賣地的重要誘因之一。要弱化地方政府的征地熱情，必須優化地方政府的收入來源，開辟地方政府日常運行的穩定財源，即讓其擁有與事權相匹配的財力，降低其對土地財政的依賴程度，從根本上消除地方政府征收土地的沖動。

一是改變土地出讓收入的收取方式。現行土地出讓收入的收取方式伴隨改革開放進程逐步建立和形成起來的，已為各級政府籌集了大量的資金，也成為各地競爭發展的重要推手，這種做法實質上是“寅吃卯糧”——政府一次性收入未來幾十年的土地收益，是一種當代人透支后代人土地收益的行為。從代際均衡發展的角度來看，建議將土地出讓收入從一次性收取改為按年度收取(每年支付一次)，這樣有助于降低地方政府的賣地熱情，有助于代際之間福利的相對平衡，利益共享，也有助糾偏地方政府的短視行為。

二是將房地產稅改革盡快落地。黨的十八屆三中全會提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”。房地產稅既包括房產稅也包括與土地相關的稅種。房產稅已成為發達國家和新興市場經濟國家的主體稅種，有利于引導住房合理消費。建立促進房地產市場健康發展的長效機制；也有助于構建地方稅主體稅種，為地方政府提供持續、穩定的收入來源。應在總結前期試點的基礎上，完善政策、科學決策，盡快落地。從與土地相關的稅收來看，目前與土地征收相關的稅費復雜繁多，建議以全面深化改革，走新型城鎮化道路為契機，合并減少與土地相關的稅費項目，盡量將費合并為稅，盡快將預算外的費納入預算內管理，統籌土地稅費收取和使用。

三是調整央地稅收收入分成比例。隨著營業稅改為增值稅的全面推開，地方政府的“主力”稅源受到極大影響，由此也倒逼中央地方重新劃分收入才能降低對土地財政的依賴。建議調整現行增值稅央地75:25的比例關系，提高地方政府權重。從支出責任看，中央政府本級支出占全部支出比重約在15%左右，也就是說大部分事權是由地方政府承擔的。因此，建議將地方占增值稅比重提高到45%左右。同時要進一步完善地方稅收制度，適度下放地方政府稅收權限，完善資源稅征收辦法，開征環境保護稅，形成地方稅收穩定增長機制。四是建立適應新型城鎮化需求的公共財政體系。根據外部性、信息對稱及激勵相容等原則，合理劃分配置各級政府在新型城鎮化建設中的事權財權財力。圍繞推進基本公共服務均等化加大對地方的一般性轉移支付，將常住人口而非戶籍人口納入一般性轉移支付考量因素，加強城市政府為轄區農民工提供公共服務的財力保障，形成吸納外來人口的正向激勵機制。建立市場化、可持續、低風險的融資機制，解決城鎮化進程中的資金缺口問題。加大對西部地區城鎮化過程中基礎設施投入力度、產業支撐扶持力度。地方可逐步擴大市政債發行試點。為防范道德風險，應嚴肅預決算制度，建立健全人大審議監督機制，強化信息披露，建立透明、嚴格的評估制度，強化對地方行為的約束。讓市場在新型城鎮化進程中發揮主導、決定性作用，政府成為合格有效的公共產品與服務的提供者。

六、提高法律保障農民土地權益的能力

提高國家治理能力首要的是提高依法治國的能力。具體到保障農民土地權益而言，則是加快推進相關法律法規修改和制度建設，從法律上保障農民土地權益，這是真正有效保障農民土地權益的制度基礎。

應該認識到，中國現行土地管理的法律法規已經滯后于快速城鎮化與農村農民農業發展的需要。因土地征收等引發的許多問題也是與法律滯后，無法可依等有一定的關系。因此，要以十八屆三中全會精神為指導，全面深化改革，抓緊修改相關法律法規，注重土地法律體系中各種法律規范的定位、功能和內容上的合理分工，做到各負其責、各有其重、相互支持，構建與推進新型城鎮化及經濟社會發展相適應的土地法律法規體系。

盡快修改完善《土地管理法》、《物權法》等與農民土地權益相關的法律條款，讓保護農民土地權益有法可依。建議制定專門的《土地權益保護法》，從法律上明確界定農民的各種土地權益，當農民的土地權益受到不法侵害時，可以運用法律武器來維護自己的合法權益。在實際操作中，土地補償費由村集體組織所有，但集體是個抽象名詞，村干部實際上成為集體的執行者，土地補償費被村干部貪污、挪用的情況時有發生，這也是失地農民上訪的原因之一。因此，如果以《土地權益保護法》的方式明確土地補償受益主體是農民而非農民集體，隨意侵害農民的行為必將大大減少。又如，應及時調整完善《土地管理法》中的相關條款，《土地管理法》第四十七條規定的征收土地的補償費用按照農業產值為計量依據的條款應當進行修訂。再如，完善《社會保險法》，通過法律對失地農民補償金的籌措來源、保險基金運作風險防范，政府出資義務等予以明確的規定，確保失地農民各項權利，使其利益受損時有法可依。

從國外實踐看，發達國家土地征收的立法位階相對高些，它們不僅有專門的土地征收法，同時還制定一系列具有較強的可操作性和適用性的配套法律法規。作為不可再生資源，土地的稀缺性日漸突出，城鎮化進程中土地征收所引發的群體性事件也越來越多，因此立法機關必須提高土地征收立法的位階，盡快把土地征收的內容寫入憲法，從而為制定其他相關法律法規提供指導，確保農民土地征收始終在法律框架內進行。

[1]張占斌：《解析新型城鎮化》，經濟科學出版社2014年版。

[2]蔣省三等：《中國土地政策改革 政策演進與地方實施》，上海三聯書店2010年版。

[3]萬廣華等：《中國的城市化道路與發展戰略 理論探討和實證分析》，經濟科學出版社2012年版。

[4]杜偉、黃善明：《失地農民權益保障的經濟學研究》，科學出版社2009年版。

[5]容志：《土地調控中的中央與地方博弈》，中國社會科學出版社2010年版。

[6]本書編寫組：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版。

[7]王世元：《關于統籌城鄉發展中土地問題的幾點思考》，載于《學習時報》2011年11月14日。

[8]蘇玉娥：《城鄉一體化背景下農民土地權益的有效保障》，載于《江蘇社會科學》2013年第2期。

[9]王靜：《以糾紛解決機制作為征地制度改革的突破口》，載于《行政管理改革》2012年第9期。

[10]何立勝：《土地征收制度改革的基本選擇——保障農民土地權益》，載于《中國浦東干部學院學報》2012年第3期。

本文系國家行政學院2013年科研項目“城鄉居民實現共同富裕戰略研究”及“新型城鎮化建設”教學科研咨詢協同創新項目的階段性成果。

F321.1

：A

：2095-3151(2014)43-0020-06