化解債務風險需“組合拳”

巴曙松

化解債務風險需“組合拳”

巴曙松

2013年12月30日，審計署公布了《全國政府性債務審計結果》，從總量上來看總體風險可控，但一些結構性變化值得關注。

近年來，城投債平均期限有下降趨勢。根據有關數據顯示，2013年城投債的加權發行年限為6年，期限較前幾年有所下降，票面利率為6.1%。2014年城投債到期量大于2013年，現有存量城投債償債高峰在2017～2019年，2018年達峰值。現有發行未到期的城投債約3.2萬億元，從到期的結構上來看，2014年、2015年兩年暫未達償付高峰期，高點出現在2017～2019年，這3年占比達全部未償付債務的64%，其中高峰為2018年，當年需償還的債務達到8017億元。就短期來看，2014年的償債壓力略高于2015年，2014年、2015年的到期量分別為3245億元和2341億元。

對于地方政府債務，當前的共識是不存在整體償債風險，但是存在流動性風險。從分級政府角度看，風險最大的是縣級和市級政府，但是加權全部的債務，償債壓力最大的則是省級政府，其次是市級政府。背后的原因是政府的層級越高，信用等級越高，其負債模式更多的是或有負債，而低等級的政府則更多地依賴直接負債，加之財政收入在各等級政府之間的不均衡分配，也就導致如上差異的債務風險狀況。當前，流動性風險指標高于國際警戒線的水平(10%)，也存在一定的債務壓力。但筆者認為，償債壓力將會逐年遞減，2015年之后償債指標應落在10%以內。

總體判斷，債務化解之道應用長短期政策“組合拳”發力。

當前中國地方債務風險集中表現為流動性風險，但在經濟增長中樞下移疊加局部性債務風險時，流動性風險亦不容忽視。存量債務可通過“長久期債務替換短久期債務”等債務重組來應對流動性風險。同時，在財政部的有效監管下，地方債的發行權可探索下放至省一級政府，使發債主體和償債主體逐步一致。

長期來看，則需財稅、土地、金融多方面改革配套組合發力，建立地方政府融資的可持續機制。筆者建議：

加強債務擴張的行政考核約束。目前新的地方政府考核辦法將政府負債作為政績考核的重要指標，把積極化解歷史遺留債務問題作為考核評價的重要內容，從源頭上有利于遏制債務的快速增長。

加快理順中央和地方的財權事權分配，為地方政府開征新的稅種。近期財政部下發了《關于調整和完善縣級基本財力保障機制的意見》，意味著財稅體制改革邁出了實質性一步。未來應逐步完善省級以下財政體制，加大對縣級基本財力保障的投入力度，增加一般性轉移支付規模。加快推出房產稅，為地方政府提供穩定、可持續的收入流。同時，強化財政紀律約束，嚴格政府舉債程序。

健全市場化投融資機制。首先，未來金融部門繼續支持基礎設施建設，需要提高直接融資占比。發揮企業債、市政債、中票等融資工具的作用，強化信息披露和市場化的競價機制；其次，應當新設立專門的政策性銀行，發揮其貸款期限長、利率相對較低的作用，降低債務壓力；再次，放開市場準入，引導多元化資金參與城鎮化建設，拓展ABS、ABN、城市基礎設施產業基金等新型融資方式在城鎮化建設中的應用。

(夏摘自《經濟》2014年第3期《化解債務風險需“組合拳”》)