后“土地財政”時代土地財政收入配置的基本思路

劉明慧 黨立斌

1.合理引導土地財政收入形式轉變。土地財政收入作為一種財政收入形式始終貫穿于一國經濟社會發展的不同階段，但收入結構卻會呈現出明顯的階段性特征。早期美國土地財稅收入是以土地出售收益為主，當國有土地基本完成私有化以后土地出售收益逐漸減少，不動產保有環節的財產稅占總土地財稅收入的比重大幅上升，構成了美國土地財稅收入的主體。從美國土地財政收入的發展演化規律看，在經濟起飛的過程中，即在一段特定時期內財政收入高度依賴于非稅收性質的土地出讓收益。隨著經濟社會發展，通過稅制的不斷改進，使得與土地有關的非稅收收入比重降低，形成了目前以財產稅為主要形式的地方財政收入模式。

當前我國正處于從土地城鎮化到人口城鎮化轉變的關鍵節點，新型的具有可持續性的土地財政收入模式應是弱化土地出讓收入，強化房地產稅收入，使土地出讓收入為主逐漸讓位于房地產稅收入為主。從長期看，隨著可供開發的房地產的減少，房屋保有量的增多，房地產稅收能夠為地方政府帶來穩定的財力。因此，近期應通過加快房地產稅的立法與改革，切實推進地方房地產稅制體系的建設，這樣既可以使地方政府獲取相對均衡的稅收來源，又能在一定程度上降低土地出讓價格高企與房地產價格攀升的聯動效應。此外，地方政府還要通過大力扶持實體經濟發展，如加快推進高新技術產業、戰略新興產業的發展，在保持總體房地產稅收收入流量穩定增長的同時，開辟多元化稅源增量來源渠道。

2.建立規范的政府間土地財政收入分配體制。在政府間財政收入分配體制改革方面，我國現行分稅制只按稅種對稅收收入流量進行了劃分，而對以公共產權體現的國有土地收入卻沒有涉及。土地出讓收入作為目前公共產權收益的主要部分，地方政府掌握著實際控制權，中央分享比例過低，如2011年、2012年中央新增建設土地有償使用費占當年土地出讓收入的比例分別為2.11%和1.16%，中央新增建設用地土地有償使用費收入占全國新增建設用地土地有償使用費收入的比重分別為30.07%和30.25%，這種分配格局使土地財政收入處于高度分權化的管理狀態，導致地方政府把土地分級管理變為事實上的“分級所有”，強化了土地財政的路徑鎖定效應。

為此，后“土地財政”時代除了合理調整土地財政收入結構外，還應著力重構財政收入分權體系，建立健全土地出讓收入分級管理體系。可考慮兩種土地出讓收入的分成改革架構，一是適當提高中央政府在新增建設用地有償使用費收入中所占比例，二是對土地出讓收入總額實行中央政府分享制度。不管采用哪種方案，分成比例的確定一方面要對地方政府形成激勵和約束相容的制衡機制，既可以調動地方政府合理開發使用土地資源的能動性，又能有效抑制地方政府單純追求當期土地出讓收入最大化的傾向;另一方面，以促進政府間事權、支出責任與財力匹配為著眼點，土地財政收入分配體制的改革應和中央與地方共享稅比例調整相協調，在地方共享稅比例沒有大的調整、地方其他財力不能保證與事權較好匹配的條件下，不宜大幅度提高中央土地財政收入的分享比例，從而保證改革后地方政府的財力不受到較大的沖擊。

3.健全土地資本預算管理體系。從預算管理的角度，土地財政收入中的土地出讓收入納入政府性基金預算，土地相關的稅費納入公共預算，以土地出讓收入為抵押的債務收入尚未納入債務預算，因而不符合全口徑預算管理的要求。后“土地財政”時代土地收入預算管理的重點應放在兩個方面:一是建立土地資本預算管理體系。通過相關預算法律清晰界定土地資本預算管理權限與預算責任，完善土地收入管理體制和監管方式，促進預算軟約束向預算硬約束的轉變。二是將土地出讓收入納入中期預算框架。通過編制中期預算，既實行周期內的收入總量控制，又保持年度間的彈性調整，不僅可以切實控制土地資源供給和利用的節奏及資本化進程，而且能夠防止土地出讓收入大起大落，有效增強地方政府相對均衡獲取土地出讓收入的能力。