對南京市國土資源“一張圖”工作模式下數據管理的思考

柯紅軍，馬艷娜，潘 進

（南京市國土資源信息中心，江蘇 南京 210000）

1 背景和意義

當前，全國各地國土資源“一張圖”建設緊鑼密鼓、如火如荼，部分發達省份或重點城市已初步完成“一張圖”系統和以第2次全國土地調查數據為基礎的國土資源“一張圖”數據庫的建設。南京市自2010年開展國土資源“一張圖”建設以來，已完成了國土資源“一張圖”系統和核心數據庫一期建設工作，并已投入應用，大大提升了國土資源管理的效率。

南京市國土資源“一張圖”數據庫包括覆蓋全市的4大類專題數據，分別為底圖專題、土地專題、地質環境專題、礦產資源專題；進一步細分為土地利用現狀、土地權屬、基本農田、土地利用規劃、建設用地、執法巡查、土地綜合整治、土地儲備、地質環境、地質災害、礦產資源等20余個小類、50余個數據集。國土資源“一張圖”數據庫數據量大、結構復雜，如何實現各類數據的規范管理，直接影響著國土資源“一張圖”數據在國土資源管理中的應用。

研究國土資源“一張圖”工作模式下規范的數據管理，對促進國土資源“一張圖”的發展、更好服務于國土資源管理有著重要意義。文章以南京市為例，就國土資源“一張圖”工作模式下如何有效進行數據匯交、管理、更新，并建立相應的數據應用和服務機制展開論述，為解決當前國土資源“一張圖”數據管理中不斷出現的效率低下、應用程度不高等問題，提供一些解決思路。

2 當前工作存在的不足

南京市國土資源“一張圖”數據庫是在地籍數據的基礎上逐步建立起來的，在堅持地籍數據生產和使用“五統一”基礎上，也在逐步規范地建設其他子類數據庫。整個數據庫在建設和管理過程中，以地籍數據建庫為借鑒，以點帶面、分步建設、逐步實施，但在數據匯交、更新及利用環節仍存在不足，突出表現在以下方面。

2.1 數據標準缺乏，數據格式多樣

國土資源“一張圖”數據建庫初期，國土資源管理的各個行業信息化管理水平發展不一，部分行業以圖管地的業務辦理模式沒有完全建立，業務橫向和縱向的整合水平偏低，業務工作中的數據支撐力度不夠，部門內低水平的系統重復開發，標準不一或者根本就未建立；其次受制于信息化認識水平，各部門缺乏對“數據標準”的深入理解，很難體會到數據標準對數據建庫及后續數據管理的真正作用；再者國土資源“一張圖”系統的建設本身就是一個富有挑戰性的課題，沒有現成的道路可走，沒有固定的模式可依，為什么要做一個系統、應達到什么樣的目的、應滿足什么樣的需求、社會經濟效益到底如何，在開始時并未考慮周全，沒有時間充分考慮更詳細的“現實需求”和系統的標準化。而國土資源“一張圖”工程本身時間緊、任務繁雜、目標考核嚴峻，只有工作進行到一定階段，發現數據已經成為孤島、格式多種多樣時才意識到數據標準的重要性。

2.2 數據管理水平參差不齊，數據管理意識落后

首先，國土資源“一張圖”在南京市國土管理中的深入開展和應用，對信息化人才的需求也越來越多，各分局近年來也在不斷充實和優化信息化隊伍，新增不少數據管理和維護人員。但新到崗人員數據掌控能力的提高是一個循序漸進的過程，且缺少培訓和實踐，數據管理能力參差不齊，一定程度上影響了國土資源“一張圖”數據管理工作的推進。

其次，當前地籍測繪等數據采集工作率先采用GIS、GPS、RS等技術體系，數據處理和分析工作已由傳統的手工、圖件操作方式轉向更加專業GIS處理及數據庫管理，部分地區數據管理手段仍舊比較落后，沒有真正將信息技術手段有效地與國土資源管理轉型創新發展、提高工作效率結合起來，導致大量數據分散，仍由業務部門各自管理，數據的收集、匯交過程中存在不少問題，相當部分的基礎數據和業務數據還沒有整合到國土資源“一張圖”數據庫中。

此外，近些年來南京市城市化發展速度不斷加快，在帶動周邊區域飛速發展的同時，也帶動了相關區域土地管理信息化的發展。但相對偏遠的地區仍然固守舊有的數據管理和應用習慣，各地區對國土資源“一張圖”的需求不均，造就了對國土資源“一張圖”數據的管理和應用不同步，部分地區在國土資源“一張圖”數據管理重要性的認識上，與上級部門的要求仍有相當的差距，傳統的思想觀念短時間內難以轉變，對國土資源“一張圖”數據庫建設和管理的緊迫感不強，對數據庫建設和管理缺乏統一規劃和明確目標，主觀能動性相對拖后。

2.3 數據管理機制不健全，規范化管理缺乏保障

國土資源“一張圖”數據成果來源于各級部門的土地調查、業務分析和統計，但在實際工作中，由于各級土地業務行政主管部門各自為政，缺乏統一的調度和管理機制，并沒有充分應用國土資源“一張圖”數據成果來開展業務工作，尤其是在土地整理和衛片執法工作、征地報批、土地供應等“批供用補查”各項工作并沒有充分發揮國土資源“一張圖”的作用，從而造成各類土地業務的信息系統與數據無法科學整合，使得集中存放的國土資源“一張圖”數據與土地征收、土地整理、土地供應、衛片執法的有關資料相互脫節，形成了數據使用過程中的混亂現象。同時，受業務數據獨自管理的局限，各類建設用地數據、土地利用現狀、土地利用總體規劃等數據匯交、更新不及時，缺乏統一的數據共享和管理機制，造成不必要的數據冗余和信息使用不暢。

3 國土資源“一張圖”數據管理機制建設

建立科學有效的數據管理機制，其實質是加強國土資源數據管理，規范國土資源數據生產、更新、匯交、保管和利用工作，提高國土資源數據的應用水平，滿足國土資源管理和經濟社會發展的需要，建立覆蓋全市國土資源規劃、調查、評價、監測的管理與應用一體化的數據管理體系。

3.1 建立全市國土資源“一張圖”數據集中統一管理機制，保證數據的規范化管理

按照《國土資源數據管理暫行辦法》《江蘇省國土資源數據管理辦法》等相關要求，各地國土資源數據主管部門應明確分工和職責，建立國土資源“一張圖”核心數據庫管理辦法，明確數據庫的運行、維護、升級、改造、安全、監控等方面的具體要求，建立國土資源“一張圖”核心數據庫的長效管理機制。

南京市自2010年建立國土資源“一張圖”數據數據庫以來，在南京市主城六區范圍內初步建立起了多渠道獲取數據、集中管理數據的方法。根據主城六區建庫過程的經驗，制定了南京市國土資源數據集中管理辦法，首次明確了南京市國土資源信息中心承擔南京市國土資源“一張圖”數據的接收、檢查、入庫及保管等技術工作，各業務主管部門統籌數據的生產、負責數據的更新、實施數據的統一匯交，形成了南京市國土資源“一張圖”數據集中統一管理機制，為南京市國土資源“一張圖”數據的規范化管理提供了保證。

3.2 明確數據生產標準，建立數據匯交機制，規范數據來源

南京市在國土資源“一張圖”數據庫建設初期，首先開展的是數據標準的修訂，先后完成了地形數據庫、建設用地數據庫、城鄉一體化地籍數據庫三個數據庫標準的修訂，為全市范圍內的數據生產打下了堅實基礎。

同時，建立國土資源“一張圖”數據匯交管理辦法，明確數據的匯交內容、匯交方式、匯交流程、分工、匯交要求等內容，規范數據匯交工作，保證匯交數據的準確性、完整性和一致性，確立南京市國土資源信息中心對各類數據的接收、集成等統一管理。

依據國土資源“一張圖”數據匯交辦法，南京市國土資源局各部門、各分局按照頒發數據管理辦法的要求，將國土資源規劃、調查、監測、評價等重大專項形成的各類國土資源基礎和專題數字化成果數據及履行業務管理職能過程中形成的政務管理數字化成果數據和依照法律法規的相關規定和有關合同約定形成的國土資源數字化成果數據，通過各種數據匯交方式及時向市局匯交，有效保證了國土資源“一張圖”數據的完整性。

3.3 建立數據更新機制，保障數據現勢性

為保證國土資源“一張圖”數據的現勢性、連續性、可對比性，南京市通過規范國土資源“一張圖”數據更新技術要求，建立數據更新管理辦法，明確國土資源“一張圖”數據庫中數據的更新內容、方式和技術要求，在技術和網絡安全允許的條件下，以自動更新和實時更新的方式實現國土資源“一張圖”數據的更新。

同時，按照“誰生產，誰負責”的原則，明確國土資源“一張圖”數據更新責任單位、更新內容、更新周期和更新方式，建立南京市國土資源信息中心與數據更新單位之間的數據更新與同步機制，包含以下幾類數據的更新：

基礎層數據更新，主要包括基礎地理數據和遙感影像數據。基礎地理數據更新周期長，全市采用修編或購買的方式按年度統一更新，遙感影像數據以國家下發年度變更調查影像為準，統一更新。

專業層數據更新，這是由相關的業務處室負責。規劃部門負責土地利用總體規劃修編和礦產資源規劃數據的更新工作；地籍部門負責土地利用現狀數據的更新；礦政部門負責礦業權實地核查數據的更新地質災害等數據的更新等。

管理層數據更新，建設用地審批、土地整理復墾開發、全國探礦權、采礦權數據等業務管理數據的變更則在日常業務審批過程中動態更新。從技術上講，各業務處室、分局既是業務管理部門，也是數據更新部門。

3.4 建立數據應用和服務機制，發揮數據保障作用

任何技術只有應用才有發展，國土資源“一張圖”的發展就是靠國土資源“一張圖”數據的應用來推動。南京市通過建立國土資源“一張圖”核心數據庫應用與服務管理辦法，明確數據的服務內容、服務對象、服務手段和服務方式，規范數據服務調用接口和調用技術要求，滿足不同業務系統的數據調用需求，充分發揮國土資源“一張圖”國土資源權威數據在管理決策中的廣泛應用。

同時，數據的應用和服務不是靜態的，而是動態變化的。各類數據的統計分析和數據問題收集必不可少，從分析中判斷發展趨勢，得出結論，要從問題中摸索前進，給出更合理的應用和服務方式，以新的應用需求促進數據的規范管理，只有更全面、更精準的數據才能實現精細的管理和全面的服務。

其次，充分利用已建成的“市局—區分局—國土所”三級辦公網絡，建立網絡化的數據應用機制，加強局系統內部之間的分工與協作，將國土資源“一張圖”數據整合到各業務專項系統中，同時也可以通過業務系統的運行為國土資源“一張圖”數據提供更新來源。例如，土地執法人員在日常巡查和土地執法過程中采集的變化地塊，土地審批、登記過程中的勘測定界成果都是國土資源“一張圖”成果的重要更新依據。

此外，國土資源“一張圖”數據的應用范圍也要一步步拓展。數據成果應不僅用于農村土地登記、年度土地統計、土地規劃編制、土地開發整理等傳統土地管理方面，還要應用到城市規劃、公共地理信息產品服務方面上去。南京市先后與南京經濟技術開發區、仙林大學城、江心洲生態科技島簽訂了國土資源“一張圖”共享協議，為地稅局征收土地使用稅、公安局“平安南京”基礎地理服務平臺建設、房產局房屋數據庫建設和我市信息中心“智慧南京”的建設提供了最為現勢的土地數據，為南京市的經濟建設、社會發展和國家安全的重點工作提供了重要支撐，提高了全市國土資源領域地理信息的服務和保障能力，大大推動了國土資源“一張圖”數據成果在國土資源管理以外的社會公共事務管理中的應用。

3.5 加強國土資源“一張圖”數據管理工作的監督體系建設，提高數據管理效率

加強監督和管理，是推動國土資源“一張圖”數據管理工作的有效催化劑。南京市通過在系統內實行目標責任制，“數據管理員”制度，考核評估機制等措施來促進國土資源“一張圖”數據的管理和應用。

首先，建立目標責任制，出臺年度《全市國土資源系統一張圖工程及信息化工作要點》等文件，將國土資源“一張圖”數據匯交等工作以年度目標任務的形式制定并分解開來，并交由業務處室、分局責任人親自負責。

其次，全系統各分局設立“數據管理員”制度，采用應用指導、進度通報等多種培訓制度，定期召集各處室、事業單位與分局業務及技術骨干，展開“數據管理員”培訓，深入推進各分局國土資源“一張圖”數據管理工作。

最后，引入國土資源“一張圖”考核評估機制，依托國土資源“一張圖”作為業務運行、數據統計、監察監控、績效考核的重要依據，把國土資源“一張圖”數據匯交和應用情況作為年度工作考核的重要內容，并結合季度總結、年度工作總結對應用情況定期評估、考核、通報，對數據匯交和應用不力的部門責任人進行督查，以考評促應用，推進國土資源“一張圖”的數據管理和應用工作。

4 總結和展望

南京市自2010年以來，在原有信息化成果的基礎上，立足于數據庫、工作機制建設，啟動了國土資源“一張圖”數據整理和數據庫建設工作，構建了“城鄉一體，集中統管”的數據管理模式。一是解決了市區兩級數據標準執行不一、人員水平參差不齊等制約數據管理和開發利用的瓶頸問題；二是大幅提升了數據共享能力，減少了數據冗余、消除了部門間的數據孤島及重復建設現象，從一定程度上也消除了城鄉數據的管理差異，提高了全市數據應急抗災和信息安全保障能力；三是建立了數據建庫、更新發布和應用的數據統一管理模式。將數據的采集、編輯、檢查、更新、共享等過程有效整合，大幅提升了數據的建庫速度和管理效率，將南京市國土資源“一張圖”數據管理工作向前推進了一大步。

同時，我們也意識到，國土資源管理是一個綜合的、有機的業務管理過程，國土資源“一張圖”數據管理不僅僅是數據的集中管理，更是反映業務規則和關系的梳理。如何在現有數據基礎上，打破業務邊界，梳理各數據間的銜接，是下一階段國土資源“一張圖”數據管理工作中的核心問題。從橫向上，要考慮“批、供、用、補、查”各類數據之間的聯系，實現各部門的業務數據充分共享；從縱向上，要圍繞全市國土資源管理工作，進一步整合市、區、所各級國土資源政務管理的主要業務系統，規范業務關系和數據邏輯機構，建立上下級業務系統之間的數據交互機制，實現業務數據的協同與上下聯動。

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［2］國土資源部信息中心.全國國土資源“一張圖”及核心數據庫建設總體方案［EB/OL］.wenku.baidu.com/view，2010-04/2014-04-13.

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