國際征地制度研究進展與啟示

錢 暢 ，彭建超 ，吳 群

（1.南京市國土資源信息中心，江蘇 南京 210008；2.南京農業大學中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

0 引言

我國近年來征地矛盾加劇，由此導致的社會穩定問題已引起各級政府高度重視，而國際經驗無疑有助于為我國征地制度存在的問題提供借鑒。國際上，經濟發達的歐美等國家征地法律體系健全，對其他國家征地制度的改革和完善具有重要參考價值，但這些地區的征地體系和實踐也正面臨新問題，而亞非等經濟欠發達地區國家的征地制度，或存在很大問題，需從根本上改革；或由于國情限制，征地程序、征地補償等未嚴格按規章行使，導致征地社會矛盾尖銳。國際土地征收研究雖呈現不同態勢，但各地區有關征地制度研究仍集中在征地用途、征地權力、征地程序、征地補償、征地糾紛、征地與糧食安全等幾個主要領域。本研究將結合全球不同區域征地問題的特征與有關征地研究的主要熱點領域，在闡述當前國際土地征收制度研究進展的基礎上，針對我國當前征地制度現狀，提出我國征地制度改革的相應啟示。

1 國際征地制度研究進展

1.1 “靈活”實踐征地用途的公共利益

各國征地制度在界定征地用途時，都規定只有為公共利益才可以征用土地。如美國規定征地必須服從公共利益，只要政府征地項目經過充分論證，表明是出于公共利益，土地所有者就必須售出；德國和加拿大也有類似法律規定，只要征地目的符合公共利益標準，政府及各行業部門、機構組織，甚至是私人企業，都可以通過立法授權享有征地權，但公共利益界定極為嚴格，僅限為公眾服務的交通、能源、水利、環境保護、市政建設及文物遺跡保護、學校醫院、社會福利等。盡管各國對征地用途的規定基本是出于公共利益，但政府在實施征地時并未嚴格遵從，很多時候，政府對征地目的的“靈活”解釋引來公眾的廣泛質疑。例如，澳大利亞政府規定土地征用需與城市復興規劃銜接，但并未規定城市復興規劃的實質內容，從而擴大了土地征用公共目的的范圍，使得公司企業在政府的協助下能按其意愿確定公共目的內容。在很多情況下，土地都能因為不斷擴大的公共目的范圍被征用，而征地補償的研究或合理性并未取得應有的進展［1］。

1.2 “慎用”法定征地權力

基于公眾利益高于個人利益的原則，很多國家在相應的法律法案中都對政府所擁有的征地權進行了規定。土地征用在美國被稱為“最高土地權的行使”，但對于政府征地權力不合理運用問題，法令規定聯邦政府必須嚴格限制因“公共用途”等而采取的土地征收行為，土地征收權不能為“促進私有團體的經濟利益”。英國征地法案明確了土地征收權，政府和職能部門征用土地必須經過議會的批準才可以進行，當議會確認土地的使用目的是有利于公眾利益后，用地部門方可依法獲得強制征用土地的權力。瑞典是歐洲土地征用力度最大的國家，法律明確規定了征地的范圍，城市土地再開發以及周邊因此會升值的土地都可以進行征用，歷史名勝區域內的土地、違背城市規劃的建設地區、影響地區開發建設的不愿出售的土地都可強制征用；在城市規劃編制期間，涉及的土地在2年內不許交易，而已經被征用的土地如利用不充分，或出現土地貶值，原土地所有者有優先購買權［2］。事實上，國外多數政府并不采取強制購買的方式，而是運用其他不影響土地所有權的法律措施，如對土地所有者予以法律懲罰（丹麥、瑞士、瑞典和前西德）或者將土地強制性地租給第三者利用（如挪威、前西德、意大利等）。盡管法國、挪威、愛爾蘭和西班牙規定政府有強制購買閑置或未充分利用農地的權力，但是在現實中這些政府很少甚至從未使用過這一手段，另一項對于英國強制購買的問卷調查顯示，在1992-1994年中的2年期間，有80%以上的地方規劃當局沒有進行過任何強制購買［3］。

1.3 征地程序“復雜化”

歐美國家對于政府征用土地的程序規定十分明確，確保國家征地權的行使，同時充分保護土地被征用者的合法利益。國外較為完善的征地程序，除了包括征地申請、審查、批準、征地公告等環節，還規定了被征地人參與征地的程序、爭議申訴和仲裁程序以及征地補償程序，強調征地程序的公眾參與、過程公開。大多數國家的土地征用法規，均規定了政府通知/通告/公告被征用人的程序，作為保障被征用人知情權的主要手段。被征用土地所有人參與土地征用過程，以及對土地征用申訴權的行使均是保障私人財產權權益的重要方式，申訴權范圍包含征地合法性、征用范圍和方式、征地賠償等。然而，詳盡的土地征用程序往往帶來另一種弊端，即征地耗時過長、項目成本增加。英國的土地強制購買不僅程序十分復雜，而且獲取強制購買權十分不易，再加上征地部門的財政資源的約束，導致土地強制購買并不經常運用。復雜的程序使得強制購買過程過長和效率低下，高速公路征地平均需要9年時間，規劃征地需6年，住宅征地需4年，公用事業征地需3年［4］。

1.4 征地補償“市場化”

多數歐美國家對征地補償范圍有明確規定，補償標準盡量體現被征地者損失的市場價值。在英國，被征地者可雇傭專業人員為提供征地補償咨詢，專業人員評價被征地市場價值與相關損失，然后將補償額度提交給征地權力機構評議。加拿大除了對被征用土地必須依據土地最高、最佳用途補償外，還需要對受征地影響相鄰地區的非征地及其因混亂而造成的成本或開支、重新安置的困難進行補償。另一方面，征地補償的評價方法也在不斷完善。瑞典的研究表明，土地征收補償價應由土地征收項目背景及合理公平分配原則決定［5］。波蘭土地征收的“合理補償”亦需改進，因為土地被征收以后，被征地居民失去的不僅是地塊的市場價值，還失去了生計手段、顧客群等。美國土地征用補償根據土地被征用時的市場價格為基準，并加上土地可預期的未來價值，同時還補償鄰近土地所有者的損失，補償一般通過獨立的市場中介組織對土地的價值進行評估。政府對土地被征用者還給予稅收優惠，而土地出售者則會被課以高額的稅收，導致愿意土地被征用的人比市場上出售土地的人多。

1.5 征地糾紛“兩極化”

國外征地糾紛呈現兩極分化趨勢，歐美國家征地糾紛解決經驗日漸豐富，而處于經濟發展與轉型中的亞非國家面臨的征地矛盾激增。美國征地合理性和征地補償的糾紛都需要通過法院由法官來裁定，土地產權人可以申請法院裁定征地矛盾。英國居民若對征地有異議，可在征地權批準前舉行聽證會，在征地權批準后可以訴諸法院裁決，征地補償爭議可申請土地仲裁庭裁決。加拿大民眾如對于征地提出異議，須由政府任命的非公共部門人士擔任聽證官員舉行聽證會，并提交聽證報告供政府做出放棄或者確認征地的決定，而對于補償糾紛，可在政府書面出價后60天內，由一名非公共部門的人士代表政府與土地產權人協商解決。澳大利亞的土地產權人可在規定的期限內以書面形式申請審批部門的部長對征地糾紛進行審核。在印度，隨著居民社會與政治權力的增長、民主意識的增強、大眾媒體的普及與競爭壓力的增加，土地征收抗議越來越劇烈，主要矛盾體現在土地征用的公共目的沒有得以充分清晰地界定，政府通常用征地法為私營企業項目獲取土地征地補償定價也主要是政府主導，缺少獨立的評估機構參與，有悖補償的公平性。加納的土地征用由于沒有征地前的項目開發計劃、土地征用的標準缺失、被征土地管理效率低下、被征土地實際用途與征用目的不一、征地補償嚴重不到位等系列嚴重問題，導致社會經濟發展惡化、失地居民貧困、政府與社區矛盾惡化。坦桑尼亞的土地征用也是給被征地居民的生活與環境帶來負作用，征地糾紛激增［6］。

1.6 征地與糧食安全問題的“全球化”

近年來，一些國家開始在其他國家征購大量耕地，以保障本國糧食供給，沙特與阿拉伯聯合酋長國領銜在第三世界國家購買土地，其他國家也正嘗試在國外征購農地資源，如埃及在烏干達和蘇丹，巴林群島在菲律賓等。征地全球化趨勢的原因主要包括4個方面：一是經濟發展資金的短缺以及長期低效的農業投入使得非洲國家開始開放國門吸引外資；二是國際糧食價格的上漲使得糧食進口國愈加重視糧食安全問題，從而尋求更多的國外可耕地資源；三是伴隨人口的增長，在快速發展而自然資源缺乏的國家，中產階級增長迅速，為了保障糧食安全，這些國家在海外也在尋求農用地投產；四是生物燃料作為燃料替代品的價值逐漸被認可，使得更多土地富有的國家在尋求農地耕作，生產生物燃料［7］。但全球范圍內的征地可能導致落后國家生態環境的退化，被征地國家居民生計喪失以及本土居民耕作技能和知識流失，被征地國家糧食安全問題的惡化，土地富有的國家發展更加遲緩。

2 我國征地制度面臨的主要問題

2.1 征地用途的公共利益界定模糊

我國憲法和土地管理法規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有制財產實行征收或征用并給予補償，然而征地公共利益的界定始終沒有落實，公共利益范圍模糊，使得我國政府在征地實踐中對征地用途的“公益性”越來越淡化，地方政府的征地告知書對征地目的的緣由亦較為簡單，“因建設需要，依照法律規定，擬征收你村范圍內集體土地……”。政府對征地用途解釋的“靈活性”還反映在土地利用規劃修改上，對不符合土地規劃的項目用地，很多地方往往通過“論證”修改規劃來實現項目的落地。

2.2 征地程序的法制規范與實踐落實脫節

我國征地程序主要包括預征告知、現狀調查及確認、征詢意見、組織征地聽證、擬定征地方案、審查報批、征地方案公告、制定征地補償、安置方案、公告征地補償安置方案并組織實施、清理土地和實施征用土地等。我國征地程序中規定了很多環節都需信息公開，征地信息公開越來越受到政府的重視，經依法批準征收土地的，要按照《政府信息公開條例》的規定，及時向社會公開有關征地批準事項。征地批文、征收土地公告以及征地補償安置方案公告等政府信息，應當在市、縣（市）國土資源局門戶網站發布。然而，在實際操作中，存在信息公開缺失或滯后的現象，使農民無法及時掌握征地“過程”的動態性，甚至沒有知情權和參與權。建設用地審查報批工作尚未完全納入法制化、規范化管理軌道，仍存在征地報批前聽證、告知和確認程序履行不到位，報批內容不準確，報批材料不規范等問題。

2.3 征地補償市場化程度低

我國各級政府對征地補償的標準有較為細致的規定，如有的地區詳細列舉了征地區片范圍及補償標準，青苗和附著物補償標準，被征地農業人員一次性生活補助費標準，臨時用地、取土用地、堆土用地土地補償費標準等，制定了被征地人員社會保障辦法，將勞動年齡段人員納入城鎮企業職工社會保險，養老年齡段人員納入被征地人員基本生活保障、被征地人員老年生活困難補助和城鎮居民基本醫療保險，還規定征地補償費的發放期限與程序。有的地方通過發放“提前搬家獎勵費”督促農民積極搬遷。因補償標準的大幅提高，有些地區出現“坐以待遷”“一夜拆成暴發戶”。雖然如此，征地補償問題仍常引起征地矛盾，征地補償安置費用不能及時和足額支付，征地補償違規、征地拆遷安置房不能及時落實等情況時有發生。政府指導征地補償標準，征地補償市場化程度低，被征地農民很少參與補償評估標準和評估過程，是其中主要原因。

2.4 征地糾紛解決的法制體系缺乏

由于征地行為不規范、征地程序透明度不夠高、征地補償安置不到位、被征地農民未按規定進入基本生活保障等原因導致的征地糾紛時有發生，被征地農民常通過上訪表達訴求，有時甚至采取過激行為反對土地被征。國家及地方政府三令五申地規定要求“嚴格執行征地拆遷法律、法規及政策規定，全面落實拆遷工作的公示制度、信訪接待制度、責任承諾制度、舉報制度、監管制度和責任追究制度”，“在拆遷期限內不得改變未搬遷的被拆遷人水、電、氣等基本生活條件，確保不發生野蠻拆遷、暴力拆遷、違法強制拆遷和以其他方式逼迫被拆遷人搬遷的行為”。同時，推行領導責任制，對“失職瀆職引發惡性事件和群體性事件的、對違法違規征地拆遷行為不制止、隱瞞不報、壓案不查的”，對“動用公安民警參與強制征地拆遷造成嚴重后果的”，要“嚴肅追究有關領導人員的責任”。然而，由于缺乏完善的征地糾紛解決法制體系，“自上而下”的征地糾紛解決方式所導致社會成本將越來越大。

3 國際經驗對我國征地制度研究的啟示

土地征用及其所帶來的問題在世界范圍內普遍存在，不同國家的實踐與經驗差異較大。只要國家的權力高于集體、個人及其所有財產的權力，為了社會公共利益，征地就不可避免。各國都強調運用合理的法制規范征地的范圍、權力、程序、補償標準等，但強制征地過程還是會遭遇不同程度的矛盾糾紛。法制健全的國家善于維護公民所有財產的權力，并盡力運用市場交易的方式獲取欲征土地。我國在征地的各個環節也作出了明確的規定，從人民的利益出發，力求妥善補償安置被征地農民、保障其失地后生活水平不降低，并嚴令要求規范征地，然而征地糾紛問題依然嚴重。對比國際經驗，我們需認識到，征地糾紛產生的重要緣由之一是強制征收土地過程侵犯了公民的權力和利益，各國法律賦予征收權合法性的同時，還需切實保護公民土地財產權力與利益。

結合我國實際，應從集體土地（尤其是農用地）產權和集體土地（尤其是農用地）價值兩方面入手，從根本上改革和完善征地制度。一方面，不僅要賦予集體土地“明晰”的產權，使集體土地的產權更加完整，更重要的是提升集體土地產權的法律地位和效力，保障農民在土地產權受到侵犯時，具備有效的申述渠道，以公正平等的法律來保護農民的財產權力，勢必比約束和規范政府的征地行為更加有效；另一方面，要客觀認識和評價被征土地的市場價值，我國當前集體土地產權殘缺是扭曲集體土地價值的主要原因，但除此以外，被征土地價值的實現還有眾多復雜的影響因素。比如，缺少自由的集體土地市場，被征土地對失地農民的主觀情感價值難以評估，農民因失地而喪失的生活技能和生計條件難以量化，土地被征后對周圍居民生活水平的影響不易估算等。如需從源頭遏制或緩解征地矛盾，保障農民的土地產權、客觀評價被征土地價值是我國亟待解決重要難題。同時，我們還需注重糧食安全的國際形勢及其對我國農地征收和租予外資經營的影響，因此，我國征地制度改革任重而道遠。

［1］Mangioni V.The evolution of the ‘Public Purpose Rule’in compulsory acquisition［J］.Property Management，2010（2）：93-103.

［2］王華春，唐任伍.國外征地制度對中國征地制度改革的啟示［J］.云南社會科學，2004（1）：50-54.

［3］Adams D.The use of compulsory purchase under planning legislation［J］.Journal of Planning and.Environment Law，1996（4）：275-285.

［4］MurningI，EvansM，Wilson D.Review of Compulsory Purchase and Land Compensation［M］.Scotland：Scottish Executive Central Research Unit，2001.

［5］Kalbro T，Lind H.Compulsory Purchase:Reasonable and Fair Compensation ［J］.Nordic Journal of Surveying and Real Estate Research，2007（4）：17-22.

［6］Kusiluka M M，Kongela S，Kusiluka M A，et al.The negative impact of land acquisition on indigenous communities’livelihood and environment in Tanzania［J］.Habitat International，2011（35）：66-73.

［7］Robert K F，Hanssen F A.Repeated adjustment of delegated powers and the history of eminent domain［J］.International Review of Law and Economics，2010（30）：99-112.