發達國家發展戰略性新興產業的經驗及對我國的啟示

劉朝霞，劉衛國，史安娜

（1.河海大學商學院，江蘇 南京 210098；2.南京審計學院工商管理學院，江蘇 南京 211815）

0 引言

當前世界經濟格局在金融危機的影響下面臨深刻的調整和變革，新技術革命催生新一輪產業升級，新興產業已成為引領世界經濟發展的重要力量，成為世界各國搶占新一輪經濟和科技發展制高點的重大戰略。作為世界新興市場國家，我國在深刻總結前4次與科技發展失之交臂經驗的基礎上，認識到培育戰略性新興產業是后金融危機時代爭奪經濟科技制高點、實現經濟趕超和民族復興的根本出路，并出臺多項措施促進新興產業發展。我國應該借鑒和吸取德韓等國的先進經驗，在戰略性新興產業的規劃布局、財稅金融、中小企業保護與扶持、科技人才培養等方面不斷完善，從而實現我國戰略性新興產業的持續、健康發展。

1 德國發展戰略性新興產業的主要經驗

1.1 制定新興產業發展戰略和計劃

德國從國家層面制定新興產業發展的法律或戰略，來引導和規范新興產業的良性發展，取得良好的效果。在新能源發展方面，德國早在1991年就出臺制定《可再生能源發電并網法》，并規定新能源占德國全部能源消耗的比例最終要超過50%；在2004年德國又出臺《可再生能源法》，保證可再生能源的地位，規定到2020年爭取清潔電能的使用率達到25～30%，使熱電年供的使用率達到25%；同年，德國政府出臺《國家可持續發展戰略報告》，專門制定了“燃料戰略——替代燃料和創新驅動方式”。在信息產業方面，德國于2002年出臺《信息技術研究2006》，提出總額達36億歐元的投資計劃，用于資助納米電子和系統、軟件系統、通訊基礎技術、因特網基礎和服務等關鍵領域。后來，德國將新興產業的發展提到戰略高度，于2006年制定《德國高技術戰略》，確定了17項優先發展的高技術領域，以確保德國將來在全球技術市場的競爭力和領先地位。在2007年德國聯邦教育與研究部制定《氣候保護高技術戰略》，計劃在未來10年內投入10億歐元進行氣候保護技術研發。在2008年金融危機爆發以后，德國為了扭轉經濟下滑的趨勢，相繼發布“低碳經濟發展戰略”“納米創新計劃”等新興產業發展規劃，并對各新興產業的發展做出全面部署，引導新興產業成長。在2009年8月德國頒布《國家電動汽車發展計劃》，計劃在2020年使德國擁有100萬輛電動汽車。在2010年德國發布《德國2020高技術戰略》，對未來高技術發展戰略加以規劃，確定了氣候與能源、保健與營養、交通、安全和通信5大需求領域。

1.2 財稅政策引導新興產業發展

德國通過政府投入、稅收減免、政府采購等工具，引導和支持新興產業的發展。德國不斷加強對科技創新的投入，在《德國2020高技術戰略》中，德國將實施總額為215億歐元的研發計劃，覆蓋新能源、工業、交通、教育、醫療等關鍵領域，并計劃2015年將教育和科研投入占GDP比重提高至10%。德國長期對可再生能源產業進行財政補貼，《電力供應法》規定風力發電價格與傳統發電技術成本之間的差價由當地電網承擔，并對單機容量超過450千瓦的風力發電機組提供120美元的補貼。《可再生能源法》規定，對新能源運營商提供金額不等的補助，并逐漸增加對風電等可再生能源的補償力度。2008年德國修訂《可再生能源法》，將海上風電強制入網價格提高近5歐分。為推動新能源汽車的發展，德國在2008年批準總額為5億歐元的電動汽車研發計劃預算。在稅收減免方面，德國規定企業在R&D環節投入的機器設備，可以依法向政府相關部門申請加速折舊津貼；企業或個人向科研機構進行的定向捐贈，可以申請進行稅收扣除。在政府采購方面，德國主要面對高科技創新含量的產品和服務，據有關資料顯示，2008年德國政府采購數額占國內生產總值的12%，2010年對創新領域的政府采購達到 230 億歐元［1］。

1.3 金融政策對新興產業進行支持

在1965年德國政府建立“高科技創業基金”，采取參股方式，扶持那些新成立、以R&D為基礎的企業，彌補其創建初期的融資缺口。為減輕商業銀行的投資風險及新興企業創新融資時的抵押擔保負擔，德國各州專門成立擔保銀行：“復興信貸銀行”長期以優惠利率向企業提供低息貸款；德國還成立專門政策性銀行，為企業提供低息貸款；德國平衡銀行建立的“歐洲地區促進—產權資本援助計劃”，向企業提供20年長期低息貸款，貸款可以轉化為產權資本，在企業倒閉時不再收回貸款；德國政府建立的“歐洲復興計劃特殊資產基金”，向環保和高技術產業提供期限為10年、最高100萬馬克的低息貸款。德國商業銀行還嘗試開展行業專業化金融服務，成立專注于新能源領域的基金管理公司，為新能源產業投資提供貸款。德國注重發展風險投資市場，將其作為企業融資的補充渠道，1975年成立德國風險投資公司（WFG），向企業進行技術創新和發明提供風險資本，但受多重因素影響，德國風險投資業發展緩慢。1997年，德國借鑒NASDAQ成立“德國新市場”，順利解決了風險投資的退出渠道，極大促進風險投資業的快速發展，從而帶動了德國新興產業的發展。

1.4 保護中小企業的創新發展

中小企業俗稱“創新之蟻”，對新興產業的發展具有不可估量的推動作用，德國采取多種措施解決中小企業在新興產業發展中面臨的問題。德國政府在經濟部設立了專門促進中小企業發展的管理機構——中小企業局，負責制定中小企業的促進政策和扶持措施，并出臺相關法律法規對中小企業進行保護，如《民法典》《商法典》《反限制競爭法》《標準化法》《中小企業促進法》《關于提高中小企業效率的行動計劃》等。德國對中小企業進行創新資金扶持，2012年聯邦預算對中小企業的研發投入金額達到9.03億歐元。德國經濟研究所（DIW）的研究表明，聯邦促進項目已成為中小企業研發資金的主要來源，其中《中小企業重要創新計劃（ZIM）》發揮了關鍵作用，該計劃主要向中小企業的技術創新項目與研究計劃提供資助經費，資助范圍涵蓋信息通訊技術、納米技術、光學技術、生產技術、資源效率、能效技術和公共安全研究等7大領域，2009-2012年間該計劃共資助1887個企業項目，資助經費7.7億歐元，其中3/4的資金流向員工人數小于50人的小企業。為減輕中小企業創新融資時的負擔，德國政府委托專門的政策性銀行向中小企業的創新計劃提供融資服務和長期低息貸款，利率一般保持在2%～3%之間。

1.5 重視科技人才的培養與引進

德國高度重視科技人才在新興產業發展中的重要作用，采取各種措施加大對科技人才的培養和引進。德國通過制定移民政策吸引急需的高端人才，2000年德國推動“綠卡”項目，降低印度等第三世界國家的高級信息技術人才來德工作門檻。此后德國多次對《移民法》進行修訂，采取了更為積極的移民政策。在2008年德國制定“藍卡”政策，降低海外人才來德門檻。德國持續加大對海外創新人才的吸引力度，在2009年改革簽證制度，降低外國高級人才獲得德國無限期居留許可的收入標準；德國教育和研究部通過與基金會進行合作，向外國杰出科學家提供高額研究資助，吸引他們赴德從事科研活動。同時德國也重視對本國科技人才的教育與培養，陸續制定“通過教育實現起飛”“德國就業和穩定一攬子計劃”等人才培養計劃，加大對人才培養的投入。在2005年德國實施“頂尖科研資助”計劃及其配套的《研究和創新協定》，在5年時間內共投入19億歐元，打造10所世界一流大學和30所頂尖科研中心。為留住本國高層次人才，德國政府實施“贏取大腦”工程；在高等院校設立“青年教授”崗位，為青年學者的職業發展創造條件。

2 韓國發展戰略性新興產業的主要經驗

2.1 制定新興產業發展戰略

韓國在經濟發展的不同階段，制定不同的戰略和計劃來引導和規范產業發展。如20世紀70年代的“科技創新立國”戰略、80年代的“技術興國戰略”、90年代的“高級先進國家計劃”等，使韓國躋身世界科技強國。為應對貿易保護主義和亞洲金融風暴，韓國提出“尖端科技立國”和“第二次科技立國”戰略，并出臺《科技發展五年計劃（1982-1986）》《面向21世紀科技發展的長期計劃》《面向2025年的科學技術發展長期規劃》等規劃。在2008年7月，韓國未來企劃委員會公布《IT韓國未來戰略》，確立了IT產業的核心戰略產業。在2009年韓國公布《新增長動力規劃及發展戰略》，重點發展新能源、新材料、生物制藥和醫療設備等產業。在《國家能源基本計劃》的基礎上，韓國又公布《低碳綠色增長基本法》《綠色增長國家戰略及五年計劃》和《綠色能源技術開發戰略路線圖》，確立了綠色產業的戰略地位和低碳發展的增長模式。

2.2 財稅政策鼓勵新興產業發展

韓國采取財政投入、稅收減免和政府采購等多種方式支持新興產業的發展，在信息產業發展方面，韓國于2000-2004年間共投資4萬多億韓元，用來支持互聯網、光通信、數字廣播、無線通信、軟件和計算機等新興產業的研發活動，同時還投資5000多億韓元，用于支持發光因特網技術的基礎核心設備及配件。在《新增長動力規劃及發展戰略》中，政府計劃在2010年向26個商業項目投資1550億韓元，用以支持新興產業的發展。另外，韓國通過建立“信息化基金”“生物技術基金”“提高高科技產業技術水平基金”等政府基金方式，支持和鼓勵新興產業的發展，并將政府對新興產業的科研投入強度提高到3%～4%的水平。另外，韓國政府還出臺了一系列針對新興產業的稅收減免政策，對本國沒有能力生產而必須從國外進口、且用于新技術開發的物品，免征特別消費稅和減免關稅，對進行技術研發的設備采用加速折舊或進行相應的稅金減免，如個人（法人）將專利技術轉讓給本國人，轉讓收入的所得稅全額減免，若個人（法人）將專利技術轉讓給外國人，轉讓收入的所得稅減征50%。韓國允許企業在稅前扣除職工教育培訓費，對在韓國工作、從事特定科研的外國人，減免5年所得稅。

2.3 金融政策扶持新興產業發展

以政策性金融為主導的金融體系是推動韓國科技進步和新興產業發展的重要力量，韓國產業銀行、韓國進出口銀行等政策性銀行為支持新興產業的發展，長期為企業進行新產品開發、新工藝開發和新技術商業化等提供低息貸款，年均貸款利率維持在4%～5%的超低水平上。在商業銀行方面，韓國鼓勵商業銀行向中小企業提供科技貸款，并將此作為再貸款優惠利率的考核因素；韓國財政經濟部、產業資源部等12個政府部門設立了約91種政策性基金，政策性基金以借款形式向指定銀行提供資金，指定銀行在借款利率的基礎上加1%～1.5%向中小企業提供貸款，每年可向企業提供約4.9萬億韓元的資金。韓國建立了全國性信用擔保基金（包括韓國信用擔保基金和韓國技術信用擔保基金）和地方性擔保基金，為企業獲得貸款提供信用擔保。韓國建立完備的證券交易市場，如證券交易所、創業板市場、第三市場、場外市場和并購市場等，韓國還鼓勵發展風險資本市場，1986年韓國政府以資本金投入的方式對風險投資公司和基金進行支持，1994年成立韓國綜合技術金融股份公司（KTB），通過股本投資、附條件貸款、技術開發貸款等形式，為技術開發活動提供全面的資金支持。韓國還對風險投資機構和個人提供減免國家稅、所得稅和法人稅、資本利得稅等。1996年韓國建立了高斯達克（KOSDAQ）市場，為風險資本提供退出渠道，韓國風險資本市場迅速發展，2013年韓國風險投資規模達1.3845萬億韓元，并向智能手機、太陽能等領域的755家企業提供資金。

2.4 重視對中小企業保護

韓國設立了中小企業管理廳，并在2012年升級為中小企業部，負責制定和實施與中小企業有關的政策。在1966年韓國政府頒布《中小企業法》，確定了中小企業在國民經濟發展中的重要地位。此后，相繼出臺《中小企業協同組合法》《支援小企業·小商工人特別措施法》《中小企業技術革新促進法》《促進中小企業事業轉型特別法》《中小企業振興法》《中小企業創業支援法》《關于中小企業產品采購及銷路支援的法規》等配套的法律法規，全面支持中小企業創新活動。針對中小企業資金不足的問題，《中小企業技術開發支援項目（KOSBIR）》中建議政府部門將其研發經費的5%資助給中小企業，對能夠進行自主研發的中小企業提供不超過其研發經費75%的補貼。政府主要通過韓國產業銀行（KDB）、韓國中小企業銀行（IBK）等政策性銀行向中小企業提供低于市場利率的政策性貸款，一般貸款周期為8年，利率一般在2%～8%。同時，政府還成立“韓國信用擔保基金（KCGF）”等擔保機構為中小企業提供信用擔保，中小企業可以通過這些擔保機構向商業銀行取得貸款。在稅收方面，政府規定技術創新或初創型中小企業從營業之日起，在5年內每年減免50%所得稅、50%財產稅和部分土地稅，對設備投資者免征投資額10%的投資稅，在中小企業為償債而轉讓不動產時，免征讓渡所得稅、特別附加稅，廢除購買國民住宅債券等。為鼓勵中小企業與大企業之間的良性競爭，韓國在法律規定要求政府優先采購中小企業物品，且比重不得低于50%。

2.5 加大對科技人才的培養與引進

第一，高度重視科技人才的教育與培養。韓國早在1999年就開始實施“21世紀腦力韓國計劃”，對高級科研人員提供研究經費支持。在2001年韓國又啟動“國家戰略領域人才培養綜合計劃”，在信息技術、生物工程、納米技術、環境工程、宇航技術等領域培養優秀青年人才。在2009年韓國制定“未來人才培養計劃”，采取國家、學校共同補助的形式培養“全球化青年人才”。韓國重視科技獎勵，設立包括“總統獎”和“韓國科技大獎”等10多種獎勵制度，獲獎者本人和家屬還可享受醫療、就業、就學等多種特殊待遇。韓國科技部還設有“青年科技工作者獎”，獎勵35歲以下、成績突出的青年研究人員。第二，持續加大對海外創新人才的吸引力度。韓國注重海外高技術人才的引進，確立了利用海外高級人才提高本國科技水平的政策，制定“聘用海外科學技術人才制度”，實施“長期回國計劃”“臨時回歸計劃”和“外國學者訪問計劃”等，韓國給回國人員提供優厚的待遇和補助，同時提供回國所需的搬家費，提供免費住房、子女教育津貼、國內交通津貼等，大力引進國外人才。第三，通過制定移民政策吸引急需的高端人才。韓國改進簽證制度，推出“金卡”工程，允許外國工程師和電腦編程人員在韓國居留10年，通過實施“吸引和利用海外人才的方案”，放寬對海外人才的簽證頒發門檻，將永久居留資格簽證F-2的滯留期限從3年延長至5年，并且改善教育、居住、文化等環境，為外國人營造更舒適的居住環境。

3 對我國發展戰略性新興產業的啟示

3.1 戰略規劃在新興產業發展中的引領作用

政府的戰略規劃對于促進新興產業發展具有直接的推動作用，科學合理的戰略規劃能夠為國家的產業發展指明前進方向，能在新興產業發展的早期階段少走彎路，例如德國的“國家電動汽車發展計劃”促進電動汽車產業迅速發展。面對2008年全球金融危機后的復雜經濟形勢，世界各國紛紛制定符合本國國情的系統性、前瞻性的戰略規劃，對關鍵產業、主導產業提供強大的政策支持，投入大量人力、物力、財力促進其發展，這些最新制定的產業戰略規劃覆蓋領域更前沿、規劃內容更詳細，超過21世紀以前的任何規劃。我國雖然已經頒布《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》和《戰略性新興產業發展的“十二五”規劃》，但是這些規劃還存在產業領域選擇過寬、主管部門較多且管轄權限存在交叉、不同類型優惠政策難以實施等問題。因此，中央和地方政府應成立產業協調和服務小組，針對性、選擇性的制定更為詳細的新興產業發展規劃，明確各產業在國民經濟和社會發展中的地位、各新興產業的發展目標以及完成各目標所要采取的措施，統籌推進戰略性新興產業的發展。

3.2 金融體系在新興產業發展中的扶持作用

新興產業在發展初期需要龐大的資金支持，同時市場需求的不確定也會導致較大的經營風險，因此，對戰略性新興產業進行金融支持是促進其技術創新的不可或缺力量。我國現行的金融體系以政府控股的商業銀行為主，這些金融資本具有規避高風險的特征，不愿意為新興產業領域企業提供資金支持，因此政府首先要加大資金投入，積極籌建全國和省級層面的“科技發展銀行”，對新興產業領域企業的研發和技術改造提供低息貸款，為省部級以上重大科技專項、重大科技產業化項目的規模化融資提供資金支持，發揮政策性金融對新興產業發展的啟動器作用。第二，調動社會資金支持新興產業企業的發展，成立政策性擔保平臺和擔保機構，為中小企業科技貸款提供信用擔保，降低商業銀行的信貸風險，發揮信用擔保對新興產業發展的放大器作用。第三，深化商業銀行金融體制改革，放寬對新興企業貸款的利率浮動管制，鼓勵商業銀行開展多種形式的金融創新，接受戰略性新興企業采用專利、技術、商標等多種抵押方式進行貸款，發揮商業銀行對新興產業發展的助推器作用。第四，深化中小企業板和創業板市場改革，完善高技術企業場外交易市場，為創業資本和風險資本進出新興產業提供渠道，使具有自主創新能力的企業能夠進入資本市場進行直接融資，發揮風險投資對新興產業發展的加速器作用。

3.3 財稅政策在新興產業發展中的引導作用

財稅政策是國家推動經濟發展的強有力杠桿，在戰略性新興產業發展中起著重要作用。我國應借鑒德韓等國發展新興產業的經驗，采取財政投入、稅收減免、政府采購等方式鼓勵和引導戰略性新興產業發展。在財政政策上，要正確界定政府和市場的界限，確保對戰略性新興產業投入的財政預算，建立財政預算投入的穩定增長的機制；不斷優化財政投入結構，實行有差別的財政投入政策，重點支持處于孕育期和成長期的新興產業，避免對企業研發投入的擠出效應，從而達到最佳的政策引導效應。在稅收政策上，面對我國對企業研發行為、固定資產購置行為稅收優惠力度不大的現狀，建議借鑒德韓等國發展新興產業的先進經驗，對研發活動使用的設備、裝置、房屋等縮短折舊年限并實行加速折舊。在政府采購方面，修訂和完善《政府采購法》，建立財政資金優先采購戰略性新興企業首臺首套產品和自主創新的產品的制度，在同等條件下優先使用自主創新產品和技術，發揮政府采購對戰略性新興產業發展的推動作用。

3.4 中小企業在新興產業發展中的鯰魚作用

中小企業是未來產業發展的生力軍和主力軍，在戰略性新興產業中占據著重要的地位。西方發達國家就非常重視中小企業的發展，我國戰略性新興產業發展過程中，由于盲目的GDP崇拜癥的存在，中央和地方政府傾向于抓大項目，嚴重忽視和低估了中小企業的作用。新興產業的未來存在較大的不確定性，是一個試錯的過程，大企業往往出于對傳統技術的依賴和存量資產的拖累而躊躇和猶豫，而科技型中小企業卻可以從新興產業中找到發展機會。近年來，德、韓等國政府出臺了一系列支持中小企業發展的政策并取得較好的效果，因此，我國應高度重視中小企業在新興產業發展中的作用，并出臺保護性的政策扶持中小企業的發展，解決中小企業在新興產業發展中面臨的資金短缺、技術研發等困難。

3.5 技術創新在新興產業發展中的支撐作用

韓國曾在發展的不同階段出臺過鼓勵技術引進的政策，但其并未完全停留在單純技術引進上，而是不斷加大科技研發的投入力度，走技術引進與自主創新共同發展的道路。戰略性新興產業與傳統產業的顯著區別就在于其技術的前瞻性。近年來，隨著我國綜合實力的不斷增強，西方發達國家日益加強對我國的技術封鎖和圍剿，企業技術引進的成本也在不斷增大，要想走完全技術引進的道路來實現新興產業的發展已經沒有多少可能。因此，企業必須依靠自身力量進行自主創新，才能打破西方的技術封鎖與壟斷，政府要采取稅收優惠、財政補助、政府采購等多種方式支持企業進行自主創新，加大對企業科技成果轉化的補貼金額，加大對企業重大創新成果的獎勵力度，激發企業進行研發投入的積極性。同時，不能忽視技術引進消化吸收再創新機制的作用，在技術引進工作中應提高資金的使用效率，不斷提高在技術軟件開發和技術創新信息收集整理等無形資產上的投資比例，降低購置設備、儀器等有形資產的投入比例，加強消化吸收再創新，提高二次創新能力，促進和保障企業引進技術沿著“引進—消化—吸收—創新—擴散”的軌跡良性發展。

3.6 科技人才在新興產業發展中的保障作用

戰略性新興產業是技術密集型和知識密集型產業，對人才資源具有較強的依賴性，需要系統性的人才培養機制進行支持。當前，我國科技人才還存在諸如結構不合理、缺乏領軍人才、重使用輕培養、激勵機制不合理等問題。因此，要建立一套適合戰略性新興產業發展的人才培養機制。首先，加大對創新人才培養的財政投入，每年財政預算中要確保一定比例的人才資金投入，并適時建立人才發展專項資金；在國家、省部級重大項目經費中，劃撥出一定比例的資金用于新興產業人才開發。第二，完善創新人才培養機制，鼓勵大型企業設立博士后科研工作站，整合高校、企業和科研院所的資源，聯合建立人才培養基地，實現校企科技人才培養的互補，改變科技人才“重使用、輕培養”的習慣，形成可持續人才培養體制；第三，完善知識產權制度創新人才引進政策，合理制定使用單位資源、利用政府資助開發的科研成果權力歸屬和權益分享制度，保護成果創造者的合法權益。第四，加大新興產業人才引進力度，支持海外歸國優秀人才申請和承擔國家和省部級重大科技項目和基金項目，完善海外優秀人才居住證制度，在創業、出入境、住房、保險、就醫等方面給予相應的優惠待遇。

［1］陸穎，黨倩娜.德國2020高技術戰略——思想·創新·增長［EB/OL］.http://www.istis.sh.cn/list/list.aspx?id=6869.