農民工養老保險轉移接續問題研究

河北大學管理學院 甄 鑫

河北省財政廳 宋紹智

一、農民工養老保險轉接存在的問題

我國農民工養老保險起步較晚，進度較緩。雖然相繼出臺了許多針對農民工的社會保障政策，但是這些政策在執行過程中面臨著較多的障礙，實際實施效果并不理想。1997年國務院頒發了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，標志著我國城鎮企業職工基本養老保險制度的確立。到目前為止，全國已有2億人被納入該制度的覆蓋范圍。現行的企業養老保險制度的實施范圍包括各類企業，明確規定包括企業所聘用的農民工。從現實情況看，農民工對于養老保險也有強烈的需求。但是，農民工參加養老保險的情況不容樂觀，面臨諸多問題，其中轉移接續問題是當前我國農民工養老保險制度中最為突出的問題。

1.影響勞動力區域間的優化配置。雖然我國中央政府與地方政府在諸多的法律法規中已經規定了農民工養老保險關系轉移與接續的實施方式，但是農民工養老保險在實際進行轉移接續操作程序中仍然存在著一些問題，有待政府相關部門不斷根據變化的實際情況去解決。例如，2011年河北省總人口數為7240.51萬人，其中養老保險參保人數為1059萬人，約占人口總數的14.63%。全省參加農村社會養老保險的人數為2424.31萬人，其中被征地農民55.65萬人。全省有518.97萬名參保農民領取了養老金。與工作單位簽訂勞動合同的農民工比例為36.8%，沒有簽訂勞動合同的為51%，大部分農民工被邊緣化;所在公司為農民工辦理養老保險的比例為18%，占簽訂合同農民工比例約為50%，說明絕大多數農民工都沒有養老保險，而且企業為農民工辦理養老保險積極性不高;農民工認為比較可靠的養老方式中，選擇養老保險的僅有24%，其他均選擇了養兒防老或者靠自己。現實情況中，由于變換工作，還出現了一些農民工退保的現象，統計顯示，目前我國農村勞動力外出務工這個龐大的群體中，農民工養老保險的總體參保率僅為15%左右，同時農民工在迫不得已的情況下多數人選擇了退保，將個人賬戶中的個人繳費部分一次性取走，而企業所納的部分統籌基金卻留在了當地，嚴重損害了農民工的養老保險權益。總之，養老保險關系跨區接續存在困難，不利于不同地區勞動力資源的合理配置，一定程度上阻礙了農民工的自由流動，也限制了我國城鄉一體化勞力市場的形成，從而對經濟社會協調發展產生了不利影響。

2.損害了農民工的直接利益。第一，企業不重視。在現階段，我國實行的是社會主義市場經濟體制，國有經濟和民營經濟并存。據統計，河北省農民工所在企業為其辦理養老保險的比例僅僅為18%，占簽訂合同農民工的比例約為50%，說明絕大多數農民工都沒有養老保險，更不要說配合農民工辦理養老保險的轉移接續。尤其是民營企業追求利潤最大化，將農民工的養老保險視為負擔，或者說為農民工負擔社會保險的比例很低。因此企業配合農民工辦理養老保險轉移接續積極性并不高，甚至大多數民營企業未給員工辦理養老保險手續。農民工在勞動力市場中本身就是弱勢的一方，只要能找到一份活兒干就行，幾乎沒有可能考慮是否參加養老保險等事項，農民工生存壓力大，他們只能考慮當前的生存問題，因而部分收入低的農民工愿意企業不參加養老保險而給予一定的補貼，導致許多企業根本不給農民工參加任何社會保險。而且我國的法律體系在社會保障方面還不是很完善，有很大的提升空間。第二，轉接執行困難，出現一些退保現象。我國建立的農村養老保險是個人賬戶制儲存積累模式，其自身的特點和城鎮養老保險的實行過程有著很大區別，致使農民工在進行異地養老保險轉移接續時存在很多困難。雖然政府相繼出臺了相關政策，提出了農民工養老保險關系轉移與接續的辦法，但是在實際操作中農民工養老保險關系的轉移與接續存在著難以執行的問題。現實情況中還出現了農民工退保的現象。農民工自動放棄養老保險的行為是一種短視行為，農民工選擇退保，將個人賬戶中的個人繳費部分取走，嚴重損害了農民工自身的切身利益，并且對經濟、社會、文化等各方面的長遠發展產生了不利影響。

3.農民工缺乏自我保護意識。從客觀上講，存在制度障礙或者執行層面的問題;從主觀上講，農民工對養老保險認識上也有許多誤區。農民工自身對養老保險的認知度不高。進一步來講，對于數量大、流動性強的農民工團體來說，他們對養老保險的轉移接續就更加不了解，這種認知上的模糊不利于農民工自身相關權利的維護。

農民工的受教育水平一般較低，擁有大專學歷的農民工只有5.4%，大部分是初中、高中文化水平。這就致使他們對養老保險的相關內容及意義了解得很少，維權意識較差，缺乏利益表達的能力。農民工每個月的工資本身就不高，再加上對社會保險的知識了解甚少，所以要從每個月本來就微薄的工資中拿出8%來繳納養老保險，多數農民工是很不情愿的。

二、農民工養老保險轉移接續問題原因分析

1.農民工養老保險轉接制度本身不完善。我國的社會保障事業起步較晚，而農民工養老保險仍然處于一種非正規的狀態。國家與地方先后出臺了一些規定和相關政策，力圖規范社會保障事業。但是，在國家與地方政府的一些規定中仍然存在不一致的方面。中央政府與地方政府存在責任與管理兩個層次的模糊性，即承擔責任主體的模糊性和管理主體與客體的模糊性。這種責任和管理上的不明確，直接導致了在國家和地方政府出臺的規定中，有關農民工養老保險三方支持的比例、支持的方式、項目、原則、具體數額上限等很多方面都不確切，統籌機制不完善，以上種種差異導致了統籌政策的不平衡性，給農民工養老保險在各地區之間轉移接續增加了困難。

2.城鄉二元體制是農民工養老保險轉接的主要障礙。我國城鄉二元體制可以說是長期存在的一個歷史問題，在新中國成立初期，為了快速改變國內蕭條的經濟社會狀況，大力發展生產，提高國際地位，選擇了優先發展城市經濟，大力發展重工業的政策，由此也就產生了現在所說的城鄉二元體制。我國現階段城鄉采取兩種完全不同的養老保險模式。這兩種養老保險存在很多的差別，尤其在繳費主體、承辦機構、繳費方式、養老金給付等很多方面都存在著明顯的差異。在農村地區，養老保險制度投保范圍較小，并且城鎮養老保險和農村養老保險的保障范圍也有很大區別。基于城鄉之間在養老保險方面的差異性，使農民工在城里工作或者在進行工作二次流動時，農民工的養老保險在城鄉之間的轉移接續問題上明顯對接不暢。

3.地區間的利益沖突導致轉移接續政策差異。這種差異性體現在由于各地區間經濟社會發展水平不平衡，導致各地養老保險轉移接續政策存在差異。從輸入地看，不同地區的農民工社會保障狀況差異仍然較大，中西部地區的農民工參保比例比較接近，落后于在東部地區務工的農民工。2011年東部地區各項保險參保率提高明顯，與中西部地區差距擴大。東部地區養老保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別比上年提高5.5個、3.2個、3.8個和3.2個百分點。在經濟發展水平較高、工資水平較高的地區，農民工在變換了工作地點以后，肯定不會愿意將自己的養老保險關系轉移到經濟欠發達、工資水平較低的地區。如果農民工在退保后領取了個人賬戶那部分資金其社會統籌賬戶里的基金勢必會留在原來的發達地區。農民工返鄉之后，不發達地區在缺乏資源、缺乏資金的情況下承擔起對農民工的社會養老責任，這便會大大增加農村地區社會保障事業的壓力，降低發展速度。由此便又產生了一個問題，就是地方利益的沖突，這也是農民工社會養老保險在地區間轉移接續的一個十分重要的阻礙。農民工在城市工作繳納社會保險的時候，8%的個人繳納費用以及20%企業繳納的費用被計入了個人賬戶之中。在我國現行的社會養老保險在地區間進行轉移接續的辦法中，養老保險只要求對社會養老保險個人賬戶進行轉移，其社會統籌那部分便會留在遷出地，這對于人員遷入地來說便是一種經濟上的損失和壓力，尤其是農民工在回鄉之后，對于那些資金緊張的欠發達地區更是一種雪上加霜的行為。

換句話說，增加那些貧困地區的社會保障壓力，對遷入地區十分不公平。如果有大量參保人員在其他地方繳納社會養老保險，而在遷入地使用養老保險所帶來的社會權益，會使接受地社會統籌產生擁擠的現象。這是一些地方政府不愿意接收遷入養老保險關系的又一大原因。在實踐過程中，一些地方政府在管理社會保險時，由于一些錯誤的理念，如城鎮居民利益高于農村居民的利益，在城鎮社會保障事業不斷增大的情況之下，甚至鼓勵農民工退保，有的城市竟然規定農民工在解除勞動合同的時候就必須退保，這便直接損害了農民工的切身利益，不利于我國社會保障事業的可持續發展，更加不利于社會的公平和進步。

4.農民工自身的主觀原因。除農民工對養老保險的認識外，據抽樣調查結果推算，農民工在一個單位連續工作三年的比例大約僅在20%～30%之間。農民工數量的快速增加和流動性的增加致使農民工自身和農民工工作單位對解決養老保險的轉移接續問題的積極性大大地降低了。同時，由于我國現階段的社會統籌層次較低，地區之間的社會保障政策在執行層面的差異較大，社會保障的社會統籌核算部門面臨很多工作上的困難。在現階段并沒有實行全國統籌下的統一管理、全國聯網的情況下，農民工實現地區間養老保險的接續和轉移更是困難。

三、對策建議

1.加快升級和完善社會保障電子信息服務系統。短期內實行全國統籌有難度，一定程度上緣于我國社會保障電子信息系統非常落后，加之農民工變動的工作地點之間社會保險的責任劃分不明。要不斷消除戶籍壁壘，真正建立全國統一的養老保險制度，完善農民工養老保險服務系統，提高農民工養老保險區域間辦理轉移接續的效率，必須加快我國社會保障系統的信息化建設。要利用現代信息化工程為我國養老保險的區域間轉移接續提供高質量的服務和便捷的辦理通道，社會保障部門可以為農民工提供單獨的賬號，為其可能因工作流動而產生的養老保險的轉移接續做準備，減少工作量，提高辦理效率，為農民工養老保險轉移接續提供全國范圍內的數據交換操作平臺，保證農民工在無田的情況下，至少能享受城鎮最低的養老保險，建立適合農民工自身特點的彈性繳費機制，使更多的農民工納入到制度之內，享受養老保險待遇。

2.相應提高農民工養老保險統籌層次。分散風險能力與流動性強弱程度和社會保險統籌層次呈現正相關，統籌層次越高，分散風險的能力以及養老保險基金的流動性越強。所以，實現全國統籌，切實強化法律保障、財政保障、企業保障和自我保障能力，減少結構性資金缺口，加強社會保險基金互助共濟能力，是社保機制長效運行的保障。要盡快建立統一的養老保險轉移接續數據庫，實現技術層面的轉移接續，提升農民工養老保險轉移接續的保障機制。從現實角度出發，針對農民工工作地點變動大、流動性強的特點，提高我國農民工養老險的統籌層次。將現在的縣(區)級統籌層次提高到省級，要先實現省級的統籌，再通過省級統籌進一步實現全國統籌，不斷降低農民工個人賬戶參保費率，進而提高農民工參保范圍。全國統籌的實現有利于全國勞動力市場的形成，更有利于對農民工多方工作地點的流動導致其養老保險在區域間轉移的管理，維護農民工的社會保險權益。

3.設置單獨賬戶。農民工養老保險的轉移對接，從城鄉角度來看有兩種情況:一種是在城鎮中有穩定工作地點和居住地點的，這部分農民工可以選擇城鎮企業職工的養老保險;另一種是流動性強、沒有穩定工作的農民工，他們有可能在區域間大范圍流動或者又回到農村，這部分農民工的養老保險接續就存在一定難度。針對這部分農民工，設立單獨賬戶，為他們工作或者居住地發生流動時的養老保險賬戶的轉移對接提供便利。農民工單獨賬戶在運行過程中，當參保人在城鎮中工作的時候，參保人本身繳納的費用和工作單位繳納的費用按照一定的比例記到農民工養老保險個人賬戶當中去。政府為農民工繳納的部分計入社會統籌;當農民工回到原籍生活的時候，隨之可以將其城鎮養老保險轉到農村養老保險的體系下。此時農民工養老保險賬戶中，個人賬戶資金全部轉入。單獨賬戶的設立，充分保障了農民工養老保險的有效對接，而統籌賬戶資金的一定比例進入個人賬戶，實現農民工養老保險從城市到農村的轉化。

4.加強立法保護和監管力度。一是應該明確對企業繳納農民工養老保險的責任和社會義務的法律規定;二是對養老保險的個人賬戶，應該明確停止一次性退保，切實可行地保護農民工的利益，做到有法可依。

略)