地方政府治理土地財政的現實選擇

郭貫成 汪勛杰

地方政府治理土地財政的現實選擇

郭貫成 汪勛杰

1.深化分稅制改革，實現地方財權與事權相匹配。分稅制改革引致的財政赤字催生了地方政府土地財政現象。因此，要從根本上治理土地財政，必須按照權責對等原則深化分稅制改革，實現地方政府財權與事權相匹配。如通過適當調整稅種歸屬、稅收劃分比例來調整中央和地方財權劃分。另外，在條件成熟的情況下，可通過調整現行稅收體系，創設新稅種來進一步擴大地方財權，保障地方財政收入的穩定。

2.完善行政績效考核標準，改革“標尺競爭”體制。當前“標尺競爭”體制導致地方政府盲目追求短期內GDP增長和財政增收，而忽視生態環境保護、人民實際生活水平改善等。若不將這些具有很強現實指導意義的指標納入政績考核范圍，就難以改變地方政府間的惡性“標尺競爭”，難以改變土地財政滋生的制度環境。因此，需要完善現行績效考核體制，將地方官員的晉升與經濟增長的數量和質量同時掛鉤，構建符合科學發展觀、以人為本的考核標準，這樣才能有效防范地方政府囿于“標尺競爭”而盲目追求GDP和地方財政收入，進而避免熱衷土地財政。

3.變革土地財政形成機制，改善地方財政收入結構。地方政府對土地財政偏好的實質是對土地出讓收益的偏好，是對“賣地生財”路徑的依賴，而土地出讓收益本質上是將未來若干年收益一次性收取。與土地稅收相比，其持續性和穩定性較差。因此，應加快推進房產稅的全面開征，變革土地財政形成機制，以土地稅收代替土地出讓收益，逐步提高土地稅收在土地財政中的比重，進而改善地方財政收入結構，降低土地財政可能隱藏的財政、金融風險等。

4.完善預算監督機制，加強金融監管力度。強化預算的歸一性，適時取消預算外資金范疇，建立統一的財政體系，將一切履行政府職能的收支全部納入該體系。通過歸一化預算體制建設，實現對土地出讓收益等原本屬于非預算資金的有效監管，杜絕部門“小金庫”、預防土地違法腐敗等現象的發生。同時，金融機構需加強對土地抵押融資規模的監管力度，防止地方政府融資規模超出金融風險的可控范圍。

5.完善土地市場結構，改革土地征收制度。城鄉二元土地市場結構的缺陷以及當前不完善的征地制度客觀上為地方政府實施土地財政策略留下了制度缺口。因此，治理土地財政時，必須從制度層面上對當前制度缺陷進行變革。具體來說，可從以下幾個角度著力變革:合理界定公共利益，避免征地權力濫用;拓展征地補償范圍，提高征地補償標準;在條件成熟時，打破城鄉二元土地管理體制，構建城鄉統一的土地市場，從根本上治理土地財政。

6.加強土地行政管理監督，降低“委托—代理”成本。強化土地管理制度化建設，認真落實土地督察制度，加大對地方土地管理工作的監督檢查力度。同時，加快土地監管手段的更新，進一步推廣3S等新技術在土地管理實際工作中的運用，實現對區域土地資源變化的快速動態監測。通過監管制度化建設和監管手段更新，提高監督效率，降低代理成本。

(夏摘自《當代財經》2013年第11期《地方政府土地財政的動機、能力、約束與效應:一個分析框架》)