對加強我國PPP項目監管的建議

王守清 劉 婷

對加強我國PPP項目監管的建議

王守清 劉 婷

一、國家層面的PPP立法和PPP指南。

把PPP法定性為民事合同，或者不能如此定性時，則將PPP合同當做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規則和救濟方式，以對政府行為進行規制，保護特許經營者權益。

在國家層面的PPP立法中規定政府審批權限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規模上限與政府財力比例，中長期預算機制，會計準則(權責發生制和收付實現制)，信息披露、政府監管與公眾參與制度等，使之具備全國統一的原則性做法和較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規政策所帶來的沖突，特別是處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標投標法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到或與PPP模式有沖突的內容。

同時，制訂全國性的PPP項目實施指南，包含但不限于對上述PPP法律各方面內容的更具體的操作程序和細節，特許經營協議/合同示范文本等，規范全國各中央部門和各地政府的不同做法。

二、中央和省級PPP機構，以及立項和審批要點。

設立中央和省級的專門PPP機構，最好是實體，如果難落實，也可以是虛擬的但要明確牽頭負責部門。如由國家發改委或財政部牽頭成立跨部委的國家級和省級PPP機構，統一負責政策指導、總體規劃和綜合平衡，對政府財政風險進行監管和審批，并與央行、銀監會保持密切溝通；負責建立PPP數據庫，構建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎資料，實現國家或區域內PPP采購的標準性，并共享最佳實踐經驗，促進市場的競爭，提高政府監管水平。

在市級地方政府之下設立專門的PPP中心，以綜合多個部門的職責，完善所轄區域的項目選擇、比較、篩選和優先級，建立一站式透明審批機制以提高效率，規范運作，也可避免各地政府盲目上項目特別是需要政府支付或補貼的項目，造成類似于現在高額的地方政府債務。

在一定規模以上或跨區域的項目應由中央級的PPP機構審批，其他由省級或市級PPP機構審批。PPP項目的立項和審批應重點考慮下列四個方面問題：(1)應該做哪個項目？所建議項目是否必須？如果必須，有哪些核心要求？(2)這個項目是用傳統的政府投資模式做還是用PPP模式做？采用PPP模式是否能實現物有所值？(3)如果決定采用PPP模式，應采用哪種具體模式(如BOT、BOOT、TOT等)？應考慮哪些要點？項目收益來自于政府支付或用戶支付或兩者共同支付？如何定價和調價？(4)在特許期內，需要監管哪些方面？具體產出/結果要求有哪些？監管應如何落實？相關政府部門、媒體、公眾等的職責與權力如何確定，等等。上述關鍵原則和要點還應寫在前述國家層面的法律和實施指南中。

三、項目信息發布機制，以及公眾參與決策和監督機制。

建立統一的項目信息發布機制，不僅要向人大，還要向社會公布相關信息，保證項目信息的及時、準確和一致性，做到公開、公平和公正，以利于提高效率，防止腐敗，也有利于研究，總結和傳播經驗和教訓包括對相關官員進行培訓，進行能力建設，以實現知識管理，不斷優化和改進PPP模式的應用。

特別是在招標和評標過程中，政府公開有效信息，利于潛在投標企業評估和決策，提高項目對企業的吸引力，利于公眾和獨立第三方咨詢機構等其他各方參與，提供合理化建議，完善決策過程，也利于避免暗箱操作，預防腐敗。

在項目建設和運營過程中，公開信息則有利于社會監督和激勵企業控制成本、提高效率，提高服務水平，保障政府和公眾利益，提高后續類似項目的決策和管理水平，等等。

積極發揮獨立第三方咨詢機構(包括會計事務所、律師事務所、銀行等)的作用，完善政府的決策機制，保障社會公眾的利益。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第9期《PPP項目監管：國內外經驗和政策建議》)