現代預算制度是現代財政制度的重要方面

鄧力平

財政與稅收

現代預算制度是現代財政制度的重要方面

鄧力平

其一，“全面規范、公開透明”預算制度的總體要求。現代預算管理制度主要由預算編制、預算執行、預算監督三個方面構成。“全面”，就是預算編制要科學完整，“規范”，就是預算執行要規范有效，預算監督則必須堅持“公開透明”原則。這三者的實施及三者間的銜接與制衡構成現代預算管理制度的核心內容。

其二，年度預算控制方式的重大改進。《決定》指出，“審核預算的重點由平衡預算狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。”這里主要有四個方面的理解。一是對現行預算控制方式存在不足的認識，現行預算審查包括收入、支出和收支平衡三方面的內容，但核心是收支平衡，這容易帶來預算執行的“順周期”問題。二是改革的重點是要由控制平衡狀態轉向支出控制，包括支出預算和政策，通俗地說，就是“以支定收”。三是與預算控制的重點向支出預算拓展后，收入預算將從約束性向預算性轉變，這就意味著多年存在的“依法治稅”與“稅收任務”并存將轉向“依法治稅”與“稅收預期”的結合。四是“拓展”的提法，既強調預算審批制度重要改革是積極穩妥，也表明新預算控制形式在突出重點的同時，仍將統籌兼顧。預算審批制度的這一重大改革，將有利于加強人大對政府預算的審查監督，也有利于改善政府宏觀調控。

其三，跨年度預算平衡機制的逐步建立。當年度預算審核重點由財政收支平衡狀態向支出政策拓展后，當年度收入預算有約束性轉為預期性后，年度預算執行結果和年初預算預期平衡之間產生差異，就可能成為常態，特別是年度預算赤字可能會突破，必須建立新的財政平衡機制。該機制具有如下特點：一是進一步規范年度超收收入的使用管理，原則上不安排當年支出。二是年度預算執行超赤字，要建立跨年度彌補機制，即跨年度預算平衡機制。三是為了確保財政的可持續，每年財政總赤字規模應設立警戒線。四是從編制財政三年滾動規劃開始，逐步實現逐年更新滾動管理，逐步強化滾動規劃對年度預算的約束，增強財政前瞻性和可持續性。

其四，現行重點支出掛鉤機制的清理規范。《決定》指出：“清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”據統計，目前分別由相關法律、規劃和文件規定的掛鉤機制涉及7類15項規定，這些重點財政支出占全國財政支出的48%。總體上看，這些支出掛鉤機制在促進特定事業的發展上發揮了積極作用，但也帶來了對財政支出合理安排與規范管理的一定沖擊與影響。因此，清理規范現行機制，一般不采取掛鉤方式，有利于增強財政投入的針對性、靈活性、有效性和可持續性。

其五，現行轉移支付制度的深化改革。《決定》要求，要“完善”一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。要“清理、整合、規范”專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。將這些改革與現行轉移支付制度逐項對比，可以清晰地看到在轉移支付制度上的改革方向與改革力度。

其六，政府性債務管理體系的建立。《決定》指出，“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。這一改革是針對我國政府(主要是地方政府)債務潛在風險不斷增大的現實。多年來，地方性債務不斷增加，風險積聚，債務管理已成為必須解決的重要問題。根據改革精神(如“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”)，地方政府債務發行將逐步趨于合規，而建立綜合財務報告制度及相關配套措施進行風險預警，就能使地方政府的債務有發放的前提、有管理的機制，也有可控的手段。

其七，全面規范的預算公開制度的逐步實施。多年來，我國預算公開已取得成就但仍有拓展的空間。這次改革，已明確了堅持基本國情、借鑒國際經驗、注重頂層設計、明確實施步驟、積極穩妥加以推進的實施路徑。根據這種穩中求進、實事求是的改革思路，公開范圍將逐步擴大，公開內容將逐步細化，公開工作機制將不斷完善，對預算公開的監督檢查也將不斷強化，全面規范、符合國情的預算公開制度可望逐步建立。

(夏摘自《廈門大學學報》〈雙月刊〉2014年第4期《中國特色社會主義財政、預算制度與預算審查》)