新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的制度改進(jìn)措施

王自亮 陳衛(wèi)鋒

1.探索制度再設(shè)計(jì)渠道，降低各主體參與成本。參與式預(yù)算的制度運(yùn)作本身也需要成本，為了實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算的效用最大化，就應(yīng)該在保證其效用的同時(shí)，逐步降低參與成本。成本控制的意識(shí)應(yīng)該貫穿于以下四個(gè)方面:第一，通過(guò)制定更加科學(xué)和細(xì)致的民主懇談會(huì)運(yùn)作規(guī)則，減少因?yàn)闀r(shí)空變換而造成的參與程序、規(guī)則和效果的變化，從而降低制度轉(zhuǎn)換成本;第二，通過(guò)日常的對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的常規(guī)監(jiān)督機(jī)制再設(shè)計(jì)，逐步解決人大財(cái)經(jīng)小組、人大代表、社會(huì)公民因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱以及缺少監(jiān)督制度化途徑而造成的監(jiān)督不力和監(jiān)督成本過(guò)高問(wèn)題;第三，通過(guò)專家?guī)斓慕⒑瓦\(yùn)行，向普通公眾和人大代表普及財(cái)政預(yù)算、預(yù)算審核相關(guān)專業(yè)知識(shí)，減少因?yàn)樽陨硭刭|(zhì)不高而造成的參與高成本;第四，在信息化背景下積極探索公民電子化參政途徑，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)積極開展網(wǎng)上民主懇談會(huì)議，減少因?yàn)榈赜蛳拗贫霈F(xiàn)的公民參與高成本。

2.優(yōu)化人大代表制度，提高代表參與質(zhì)量。相對(duì)于民主懇談會(huì)議，人民代表大會(huì)是更為“制度內(nèi)”的參與式預(yù)算核心載體，其功能的有效發(fā)揮不僅依賴于其機(jī)構(gòu)安排和職能設(shè)置，更依賴于人大代表制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，應(yīng)該改革人大代表產(chǎn)生制度。憲法規(guī)定鎮(zhèn)級(jí)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，而在實(shí)際操作過(guò)程中，人大代表往往由地方黨委提名決定，這種局面急需改變:一是要以自由、民主、公開為原則，允許公民自主地競(jìng)選人大代表;二是要變革人大代表結(jié)構(gòu)，減少黨政領(lǐng)導(dǎo)以及商業(yè)精英對(duì)人大代表名額的壟斷特性，平衡不同區(qū)域、職位、人群、性別的比例，使人大代表真正代表公共利益。其次，應(yīng)該賦予人大代表相應(yīng)職能。一是可以在鎮(zhèn)級(jí)人大中設(shè)立參與式預(yù)算專門委員會(huì)，由人大代表組織負(fù)責(zé)日常工作，從而與人大財(cái)經(jīng)小組形成協(xié)同作用;二是應(yīng)該建立人大代表考核體系，取消不稱職的人大代表的代表資格。

3.完善預(yù)算初審制度，推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。預(yù)算初審制度是財(cái)政預(yù)算民主懇談和人大預(yù)算初審制度安排的統(tǒng)稱。“參與式預(yù)算應(yīng)當(dāng)成為真正意義上的和有效的全體公民的參與過(guò)程，而不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的咨詢過(guò)程”，因此必須通過(guò)完善預(yù)算初審制度，逐步解決因?yàn)闄C(jī)制問(wèn)題而造成的參與式預(yù)算效用不高問(wèn)題。基于目前新河鎮(zhèn)實(shí)際情況，可以從兩個(gè)方面入手。第一，延長(zhǎng)預(yù)算初審時(shí)間。給予公民代表和人大代表充分的協(xié)商時(shí)間，使得各方充分掌握財(cái)政預(yù)算的項(xiàng)目安排、資金部署信息，從而在最基礎(chǔ)層面提升參與質(zhì)量。第二，推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。明細(xì)項(xiàng)目遴選標(biāo)準(zhǔn)，將有關(guān)于民生建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先性排序，確保納入?yún)⑴c式預(yù)算進(jìn)程的預(yù)算項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量。

4.修訂《預(yù)算法》，提升政府財(cái)政管理水平。法律制度的更新是行政管理制度更新的根本性保障，為了推進(jìn)參與式預(yù)算制度的進(jìn)一步改進(jìn)，修訂《預(yù)算法》應(yīng)從兩個(gè)方面出發(fā)。第一，進(jìn)一步限制行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)雖然受到立法機(jī)構(gòu)的制約，但是其仍應(yīng)具有一定的自由裁量權(quán)以處理具體事務(wù)。但是如果這種自由裁量權(quán)無(wú)所限制，就容易使立法機(jī)關(guān)和公民個(gè)體對(duì)行政部門的監(jiān)督流于形式，因此，應(yīng)在《預(yù)算法》中確定行政機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的對(duì)項(xiàng)目及其資金的增減應(yīng)具有的自由裁量權(quán)限度。第二，進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)算的項(xiàng)目及其資金安排。這是基于民主懇談以及人大會(huì)議的預(yù)算初審時(shí)各代表對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行協(xié)商的技術(shù)基礎(chǔ)。

5.探索實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算與“PPP”公共產(chǎn)品供給模式的對(duì)接。“PPP”(Public-Private-Partnership)模式是指公共部門和私人部門之間多樣化的制度安排，即傳統(tǒng)上由政府提供的公共活動(dòng)或服務(wù)，部分或全部地由私人來(lái)安排。公私伙伴關(guān)系泛指政府與私人部門之間的任何協(xié)議。參與式預(yù)算與“PPP”模式的成功對(duì)接可以實(shí)現(xiàn)較低的財(cái)政投入而獲得較高的公共產(chǎn)品產(chǎn)出。二者的對(duì)接路徑可以如下:在政府制定預(yù)算過(guò)程中，將公共產(chǎn)品項(xiàng)目信息公布，由社會(huì)企業(yè)根據(jù)自身的企業(yè)特征評(píng)估出項(xiàng)目所需成本并報(bào)送政府財(cái)務(wù)部門，在民主懇談會(huì)議和人大會(huì)議召開之前，財(cái)政部門將政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告以及公共產(chǎn)品項(xiàng)目招標(biāo)信息報(bào)告一并提交討論。這樣的制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn):一是豐富了參與式預(yù)算的“參與”內(nèi)涵，社會(huì)生產(chǎn)部門以“項(xiàng)目投標(biāo)”形式加入到參與過(guò)程。二是將公共產(chǎn)品項(xiàng)目招標(biāo)權(quán)從行政機(jī)構(gòu)移交更為中立的立法機(jī)構(gòu)，可以在制度上減少權(quán)力“尋租”情況的發(fā)生。