進一步推進政府購買服務的幾點建議

馮俏彬

一、準確認識政府購買服務中政府的角色:從生產者到管理者。

政府在將生產某些公共產品(服務)的職責交給市場后，自己的身份職責就轉向更高層次、更廣泛意義上的“管理者”。國外多年實踐表明，對于政府購買服務而言，后期管理至關重要，如無良好管理，則必無良好結果。

管理的主要內容是合同的執行。在以合同方式將某種公共產品的生產外包出去后，政府首先要對其提供的情況進行監測。監測的內容包括:接受投訴、檢查承包者的工作記錄、定期或不定期實地考察、階段性的調查和評估等。從國外的實踐看，通過接受投訴的方式來監測中標者的服務情況十分重要。其基本要點是要保證居民向政府主管機關而不是向承包商投訴，為了獲得良好的監測效果，國外非常推崇由上級管理機構作為接受投訴的主體。有時候根據服務的特點，也可以聘任退休人員或家庭主婦進行監測，但即使在這種情況下，對監測信息進行分類、判斷并整改的責任也仍然在政府。在此基礎上，政府還要對服務質量進行評估并決定下一期的合同是否延續或更換承包商。再廣義一點，政府購買服務的管理工作還包括如何籌資、如何付費等，在某些服務(如醫療衛生)特別復雜的情況下，這類與資金管理有關的工作往往會發展出一個專門的部門進行處理。

二、準確認識政府購買服務條件下財政管理面臨的新任務。

1.準確認識政府購買服務與政府采購之間的關系。應當看到，在政府采購與政府購買服務之間，確有一定程度的重合，比較而言，兩者的差異是十分明顯的。首先，當前我國政府采購中的服務主要是針對用于政府自身消費所需要的服務，如會議、加油、維修、票務等，這類服務盡管也有一些使用要求上的具體差異，但總體而言，還是具有通用、標配的屬性，由集中采購機構進行統一采購在技術上是完全可行的，而且具有規模采購之提高經濟效益的好處。但是，在廣義的政府購買服務的語境下，所謂“服務”實際上是公共服務的簡稱，其范圍、內涵、外延驟然增大，與政府采購中的服務不可同日而語。公共服務的內容不僅在具體形態上千差萬別，而且各有各的技術標準、質量要求，專業性極強，集中采購機構很難進行如此差別極大、技術性極強的采購。就價格而言，針對居家養老的單位服務價格可能只有數十元、數百元，而針對教育、醫療、社保等的價格標的則多可能躍上千萬級別，以購買金額作為是否納入政府采購的標準顯然也不合適。事實上，這正是廣義的公共采購與我國當前較為狹窄的政府采購之間的區別所在。簡言之，前者涉及所有政府部門的行政方式和行政行為，后者則主要涉及財政部門;后者可以主要采用集中采購的方式，而前者卻更適合于分散采購。

2.盡快制定政府購買服務的最佳實踐指南。如前所述，政府購買服務在我國固然是一個新鮮事物，但如果我們放寬視野，就可以發現，在一些發達的市場經濟國家，政府購買服務已有數十年的歷史，理論和實踐兩方面都已經十分成熟。此外，國際上還有多個民間或學術團體，都在不定期或定期地總結、提煉出政府購買服務的最佳實踐指南，供各成員參考、借鑒。在我國深入推進政府購買服務的實踐中，完全可以對此進行充分地學習和借鑒，避免各地“摸著石頭過河”、付出高昂的學習成本，甚至在一哄而上中形成某些糾正起來耗時費力、尾大難掉的弊端。可組織力量對國內外政府購買服務的經驗、做法進行比較、總結和提煉，對國內各地的政府購買實踐進行重點追蹤，制定非強制性的政府購買服務最佳實踐指南，為各地推動政府購買服務之參考借鑒，力爭使這項工作從一開始起就處于較高的起點上。

3.抓住機遇，加快完善后端環節的制度建設，解決財政管理中“最后一公里”難題。如前所述，政府購買服務將為深入推進財政資金的全過程精細管理帶來重大機遇。為此，財政部門應當圍繞績效管理，形成和出臺一系列以結果為導向的新型預算資金分配制度、績效評估制度、審計制度、財務報告制度和財政問責制度等，切實加快財政管理后端環節的制度建設工作，特別是發揮績效評估結果在下一輪預算資金分配中的作用。