完善我國公共產品財政供給制度的思路與對策

劉鵬

一、提高財政汲取能力，增加國家財政收入。

1.推進稅制改革，調整稅收結構。大力推行稅費改革，提高宏觀稅負水平，完善稅制，強化征管，減少稅收成本和稅收效率損失，充分保證政府供給公共產品必要的資金需求，理順對公共產品供給投入的資金來源。稅費改革涉及面廣，影響較大，稅制的完善主要應在公平和效率兩大原則基礎上，貫徹統一、規范、簡便的原則，國家已經十分重視這一改革。除將現有預算外收入中某些合理收費轉為稅收方式固定以外，還應結合政府職能的轉變，將一部分服務性收費轉到事業單位，逐步取消行政單位各種形式的收費。同時，還要進一步完善稅收制度，完善老稅種，開征新稅種，加強稅收征管，防止偷稅漏稅。在完善稅收制度的同時提高實際的宏觀稅負水平。

2.加強收入管理，提高財政收入質量。目前，收入分配不公、貧富差距呈擴大趨勢，成為經濟社會發展中的一個突出矛盾和問題。財政要通過完善各種政策手段，整頓和規范收入分配秩序，合理調整國民收入分配格局，逐步消除貧富兩極分化，促進形成中等收入者為主體的中間大、兩頭小的“橄欖形”社會結構。

二、優化財政支出結構。

在財政支出規模總量既定的前提下，合理安排支出結構和比例，合理確定財政支出范圍和順序，是充分發揮財政職能，增強財政公共服務供給能力的關鍵環節。

1.集中有限財力為社會提供公共服務。財政支出安排要按照公共財政的要求，側重于市場無法有效提供的、具有正外部效應的公共產品或服務，主要提供公共設施、基礎教育、公共衛生、社會保障、環境保護等公共產品和服務。進一步減少生產建設性支出，對于私人產品應交由市場機制進行資源配置，逐漸從競爭性領域中退出來，將有限的財力集中到為社會提供公共服務的方面來。

2.實現公共產品財政供給的均等化。在評價公共產品提供的效果上，要有“人均”意識，注重不同地區、不同人群之間所享用的公共產品一般水平和最低供應，有意識地縮小人均公共產品水平差距，實現公共產品的均等化。

3.優化支出結構、加大公共產品的財政供給力度。從總體上看，雖然公共產品財政供給水平近些年有了很大的提高，但那只是地方政府投資經濟活動的客觀附帶產物，而并非是政府增加投資的初衷，因此，這些公共產品大多是直接為經濟建設服務的交通運輸、電訊、水電煤氣等硬環境。資金不足是困擾我國公共產品財政供給的主要因素，而政府的經濟建設支出、競爭性投入在財政支出中占有很高的比例，這嚴重背離了財政支出的宗旨，擠占了公共產品的投入資金。現階段，地方政府直接投資經濟領域的主要動機是:政績效應、增加地方財政收入和改善投資環境，在短期內，把無所不包的政府投資行為嚴格地局限到公共產品的供給來是不現實的，但政府應按照公共經濟的要求，從提供公共產品的角度介入國民經濟，建立公共財政支出體系，逐步退出直接干預經濟的行為，增加公共產品的供給資金。

三、完善財政運行體制。

1.合理界定各級政府提供公共產品的職責。目前，我國沒有明確劃分中央政府與地方政府公共產品供給的種類、數量及相互關系，也就是說沒有明確哪些公共產品應屬于地方政府提供，沒有明確地方政府在公共產品供給中必須承擔的責任。從長遠看，在法律上劃分中央政府與地方政府在公共產品供給中的種類、數量，明確各自的責任及相互關系，是保障公共產品充足有效供給的根本措施。

2.逐步規范和完善轉移支付制度。財政轉移支付制度是由于中央與地方財政之間的縱向不平衡及各地區財政的橫向不平衡所產生的，是國家為了實現區域間各項事業的均衡發展而采取的一項財政支出制度。針對我國公共財政支出的現狀，我國財政轉移支付制度建立的目標應該包括:促進基本公共服務的地區均等化，實現橫向的財政均衡;彌補縱向財政缺口，實現縱向財政均衡;鼓勵提供具有外部性的公共服務。從規模上，我國政府應加大對西部大開發的轉移支付力度，為西部大開發和長遠發展創造條件。完善現有的財政轉移支付模式，加強財政轉移支付制度的法制化。實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉移支付模式，適度提高轉移支付資金的規模。通過縱向轉移支付可以強化中央政府的宏觀調控能力;通過橫向轉移支付不僅可以減輕中央財政的壓力，而且可以均衡地方公共服務能力。另外，要進一步明確劃分各級政府之間的事權、財權。盡快修訂《中華人民共和國預算法》，在《預算法》中增加有關財政轉移支付的條款，賦予財政轉移支付相應的法律地位，增強人們對財政轉移支付的重視程度。應以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權、財權范圍。建立健全跟蹤督查和績效評估制度。

3.樹立公共財政理念，堅持民主財政原則，不斷提高財政透明度。公共財政本質上是民主理財的財政，或者是民主化的財政。民主財政要求依法納稅，也要求依法用稅、透明用稅和監督用稅。我們正在加快市場經濟和公共財政的建設進程，公共財政要求政府在民眾的決策和監督下服務于社會全體成員，以滿足民眾的偏好為己任。將財政支出的重點轉向基礎教育、社會保障、公共衛生與基本醫療服務、公共安全和公共基礎設施等公共產品方面。

4.樹立法律的權威性，確立公共財政的監督體制。公共產品財政供給需要健全的法律制度來保證實施，其所包含的各項財政制度都要置于法律規制之下才能更好地實現其公共管理和規范權力運行的作用。我國目前公共財政建設中出現的法律、法規不完善、不健全的問題，已經嚴重阻礙了我國公共產品的供給，影響了公共財政規范權力。為此，我國必須加緊制定，健全我國財政管理的相關法律制度。

目前，我國公共產品財政供給的現狀決定了公共產品供給是政府必須面對的一個主要問題，不能回避。因為公共產品的缺失引發了一些社會矛盾，阻礙了公民合法權利的實現，使經濟社會發展顯失公平，影響了資源的有效配置和市場的發育，降低了綜合競爭力。政府要主動提供公共產品。在WTO框架下，政府的獨立性增強，要通過提供公共產品，實現政府推動經濟社會發展方式的轉變;市場經濟對政府的職能定位是提供公共產品，公共產品財政供給的長期不足將引起民眾對政府合法性的懷疑;中央政府與地方政府職能劃分要求各級政府要根據各自的職能權限來提供公共產品。從政治因素看，要強化政府保障公共權利實現的責任，把提供公共產品作為政府履行責任、維護合法性的重要措施，這是一項長遠的、根本性的措施。目前可能采取的措施是:劃分中央與地方公共產品供給的類別及數量，合理確定各級政府職能，分清責任，逐步實現法律化;推行政府改革，把政府職能和運行機制轉到公共產品供給上來。