基層社會治理創新的路徑探索
——以遵義市“余慶經驗”為例

韋佳/中共遵義市委黨校

基層社會治理創新的路徑探索
——以遵義市“余慶經驗”為例

韋佳/中共遵義市委黨校

在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，基層治理創新占據著舉足輕重的地位。遵義市余慶縣從多年前開始，就圍繞基層社會治理探索的“四在農家”建設、“服務型黨組織”建設、“五心教育”、將矛盾化解在基層的“三不出”（小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣、矛盾不上交）等一系列舉措而形成的“余慶經驗”，為基層社會治理探索出了一條創新之路。

基層；社會治理；余慶經驗

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這一論斷，深刻表明國家在治國方略上的重大轉型和創新。在國家治理體系中，基層治理是整個治理體系的基礎，在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，基層治理創新占據著舉足輕重的地位。

一、基層社會治理創新的內生動力

治理，古已有之。如在《荀子.君道》中有“明分職，序事業，材技官能，莫不治理”之說，《孔子家語.賢君》曰：“吾欲使官府治理”。這里所說的治理就是按照統治者的意志治理朝政、治理國事，它具有強烈的人治、專制的本質特征。現代社會所講的治理是面向社會問題與公共事務的一個行動過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體，通過正式制度或非正式制度進行協調及持續互動。它有益于擴大公民參與，有助于提升治理績效。

我國在進入新世紀初召開的中國共產黨十六大，就提出了“黨領導人民治理國家”的理念。中國共產黨十七大報告又提出，“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家。”中國共產黨十八大報告多處采用“治理”的概念，并且在治理國家的意義上進一步提出，“堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略”“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”等等。十八屆三中全會的亮點之一就是“治理”一詞的鮮明提出和頻繁出現，“治理體系”“治理能力”“治理方式”“國家治理”“社會治理”等，這在黨中央的歷次重要會議、重要文件當中都是前所未有的事情。實際上十八屆三中全會是中國共產黨十六大以來治國理政理念的深化發展和完善，是改革開放歷史任務的總體概括和提升，也是中國共產黨人治國理政和改革開放理念的邏輯演進和必然。

1.創新社會治理是實現國家治理現代化的基礎工程。習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。這表明國家治理體系在形式上體現為一系列規范體制機制的國家制度，實質是運用公共權力調整社會關系，協調社會利益，化解社會矛盾、維護社會秩序，實現政治、經濟、社會協調發展。社會治理是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。十八屆三中全會決定中把社會治理體制創新概括為改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，這些既是社會治理的核心內容，也是國家治理現代化的基礎。

基層社會治理創新是國家治理體系的基礎和根基，是實現國家治理體系現代化的突破口、推動力。

2.創新社會治理是解決各類社會矛盾和問題的迫切需要。隨著改革的深入，我國政治、經濟、文化等領域都發生了深刻變革，許多深層次的社會矛盾和社會問題接踵而至。如貧富矛盾、官民矛盾、文化矛盾等。而發展中不平衡、不協調、不可持續的問題也比較突出。人民群眾期盼黨和政府能著力解決經濟社會發展不協調、不平衡的問題，要求政府妥善解決各種社會問題，協調各種利益關系，保護各類群體特別是弱勢群體的正當權益，促進公平正義。社會主義和諧社會的基本精神是追求社會的公平和正義，只有堅持維護社會公平正義，才能使全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處。而實現社會公平正義，關鍵是要通過加強和創新社會治理，妥善協調好各方面的利益關系。

3.創新社會治理是貫徹落實黨的群眾路線、維護人民群眾利益的根本要求。群眾，是我們黨的力量之源和勝利之本。新中國的誕生和改革開放30多年來所取得的重大成就，其根本經驗之一就是黨和政府能夠時刻密切聯系群眾，始終把實現最廣大人民群眾的根本利益作為首要問題來對待。習近平同志在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上指出：“我們必須看到，面對世情、國情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險更加尖銳地擺在全黨面前，黨內脫離群眾的現象大量存在，集中表現在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這‘四風’上。”當前一些地方政府和部門的黨員干部“官本位”思想嚴重，不重民意、不惜民力、工作方法簡單、服務意識欠缺等問題嚴重，如果這些問題得不到糾正，就會損害黨和政府在群眾中的形象，影響黨群關系，影響黨的執政基礎和執政地位，破壞社會的安定和諧。以人為本是群眾工作必須遵循的基本原則，是加強社會治理的根本要義，各級政府必須把工作著力點放在關注民生、了解民意、惠及民利、維護民權上，著力打造服務型政府，扎實解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，為人民群眾生產生活創造舒心、安心、放心的社會環境。黨只有始終與人民心連心、同呼吸、共命運，始終依靠人民推動歷史前進，才能做到堅如磐石。

二、“余慶經驗”--基層社會治理創新的實踐探索

余慶縣地處黔中腹地，是一個典型的山區農業縣，從多年前開始，就圍繞“創新”探索的“四在農家”建設、“服務型黨組織”建設、“五心教育”、將矛盾化解在基層的“三不出”（小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣、矛盾不上交）等一系列舉措而形成的“余慶經驗”，為基層社會治理探索出了一條創新之路。

1.以“服務”為核心，以人為本，源頭預防矛盾。服務是政黨的基本功能之一，也是政黨實現領導地位和執政地位的基本方式之一。在新形勢下，基層黨組織的政

黨功能調整中最明顯的創新是強調基層黨組織的服務職能。余慶縣認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，認真思考蘇東劇變和“甕安事件”的深刻教訓，分析以往“加強基層黨建、夯實執政基礎”的經驗和做法，堅持以人為本，總結提煉出了以創建服務型黨組織為總載體的黨建思路，倡導“黨在心中，用心服務”的理念，在實際工作中，按照減少中間環節、簡化審批程序、限定服務時限的原則，形成簡易可行、便于管理的一站式服務，構建起縣、鄉（鎮）、村（居、社區）、組四級聯動的便民服務網絡，大大的便利于民。建立了“首問首接”、“調務公開”、“督查督辦”等制度。基層工、青、婦等人民團體和學校、社區組織充分發揮反映訴求、化解矛盾、服務群眾的積極作用，積極開展以“熱心接待、細心調查、耐心疏導、貼心服務、愛心幫扶”為內容的“五心便民”活動，把大量矛盾糾紛及時化解在基層和萌芽狀態。實現了基層黨的建設從管理到服務的轉型與提升，形成了“群眾動嘴、黨員跑腿”的新型服務機制。

2.以“創新‘為靈魂，加強體制機制建設，提高社會治理水平。社會治理的關鍵是”創新“，構建一套科學合理的制度則是”創新“的保證。余慶縣”小事不出村，大事不出鎮，難事不出縣，矛盾不上交“的”三不出、一不上交“工作機制，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態，確保社會安定、和諧。

一是創新預防調處矛盾糾紛機制。全面推行網格化管理，在網格內實現100%的干部聯系群眾，100%的群眾有干部聯系，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦，及時開展矛盾糾紛排查調處，使社會不穩定因素早發現、早處置，最大限度減少群體訪和非法上訪發生。二是建立健全矛盾糾紛排查調處機制。實行”三三分流制“，采用”人、時、事“三三分流方式排除化解矛盾糾紛，每個糾紛未經調解三次以上不得上交上級機關，有效處理初訪的矛盾糾紛、信訪案件，有效地避免基層隨意把矛盾上交的問題。三是建立四級調解網絡工作機制。大力發揮村級”群眾說事室“、”育齡婦女說事室“和”組說事點“的作用，讓群眾主動”說事“，干部積極干事，做到”有話請你說、有氣幫你順、有結我來解、有難我來幫“，有效化解了基層矛盾糾紛。鄉鎮綜治辦、群工站、司法所實行聯動調處，運用政策、法律、經濟、行政等手段調解村組上報的矛盾糾紛。縣矛盾糾紛調處中心主要調解疑難糾紛和突發性重大矛盾糾紛，真正做到”小事不出村、大事不出鎮、難事不出縣、矛盾不上交“。

3.以”群眾“為依托，強化基層，夯實基礎。歷史經驗證明，大到國家治理，小到鄉村治理，人民群眾都是不可或缺的治理主體。當前，中央部署了推進國家治理體系和治理能力現代化這一新的偉大工程，習近平總書記特別強調，要增強人民群眾參與國家治理的主體意識和自覺意識，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力。對于許多地方來說，在社會利益多元、思想觀念多變、社會矛盾凸顯、民眾期望值增高的新形勢下創新社會治理，是很具考驗性的難題，主要難點就在于創新社會治理的群眾基礎比較薄弱。余慶縣創造的”三不出“經驗，是我國現代鄉村治理的成功典范，”小事不出村，大事不出鎮，難事不出縣，矛盾不上交“。一是縣級推行重認識、重評估、重化解、重督導、重協作、重保障的”六重“舉措，確保難事不出縣，矛盾不上交。二是鄉鎮落實有目標、有基礎、有隊伍、有平臺、有方法、有制度的”六有“措施，確保大事不出鎮。三是村（居）明確包區域、包調查、包宣傳、包調處、包穩控、包回訪的”六包“責任，確保小事不出村。

夯實基層基礎，重視改善民生，化解社會矛盾，促進社會和諧，是”余慶經驗“的重要內容；”小事不出村，大事不出鎮，難事不出縣，矛盾不上交“，是”余慶經驗“最突出的特點；充分發揮黨的政治優勢，協同各方力量，把基層的資源有效整合起來，使基層組織成為維護穩定的堅強戰斗堡壘，這是”余慶經驗“發揮制度優勢給我們的重要啟示。

三、基層社會治理模式的路徑

通過對”余慶經驗“實踐的考察，可以看出，主體多元化，責權利合理配置和制度保障是基層社會治理的有效路徑。

1.主體多元，協同共治。格里·斯托克（Gerry Stoker）認為，”（公共）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者，……它表明，在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。“因此，政府、企業、社會組織和公民共同參與的治理成為現代公民社會的重要特點。社會治理創新就是要推動政府和社會組織、公眾個體的合作，實現協同共治以基層黨組織為核心，以基層政府為基點，以社區自治組織為紐帶，凝聚社會各方力量，建構起”多元協作式“的社會管理格局，使各方共同受益。盡管在這種多元治理結構中，黨組織仍然處于主導地位，但社會力量的參與可以將社會的訴求更多地輸入基層治理系統，從而增強黨與社會之間的互動。

2.責權分明，合理配置。轉變基層政府職能，規范基層政府行為，培育社會的內生秩序。依照法律法規厘清基層政府與社會自治組織之間的職責權限，一是發揮基層黨組織的樞紐作用，通過黨員先鋒模范作用的發揮，自上而下動員群眾參與到社會治理中，實現基層黨組織密切聯系群眾的工作格局。二是明確政府在社會治理中的職責，轉變權利運作方式，樹立服務意識，將政府的工作重心下移，從管理主導型轉變為公共服務型。三是發揮公民在社會治理中的主體作用，提高其主體意識，拓寬其參與社會治理的渠道。四是充分發揮社會組織的作用，建立解決社會矛盾的”緩沖帶“。重點培育公益類、慈善類和服務類社會組織，充分發揮它們在反映不同利益訴求、維護弱勢群體權益、滿足公共服務多元化需求方面的重要作用。

3.創新制度，完善機制。在社會轉型期，舊的制度已經失去效用，新的制度尚未健全，同時轉型期出現的新的利益結構和社會矛盾也需要新的制度規范。很多治理問題是由制度本身的不配套、不銜接、不合理造成的。在國家治理體系現代化中，極其重要的方面是在各個領域制度充分供給的基礎上形成系統完備、科學規范、運行有效的總體社會制度體系。加強制度建設，為轉型期出現的利益格局的變化提供恰當的規范，是解決中國改革開放以來出現的各種社會問題的最重要、最現實的途徑，是實現中國社會新的轉型的基石，也是改善國家治理的重要基礎。因此，社會治理創新的根本任務就是要協調、協同其他領域的體制改革，推進社會領域制度創新。一是健全基層自治相關的法律法規，保證社會組織和公民參與社會治理的合法性。二是完善協調機制，協調社會治理中各主體的利益關系，使之和諧相處，合作共贏。如民主協商機制、利益訴求表達機制等。三是財政保障機制。加大財政投入，吸收更多的社會組織、企業加入到社會治理中，以達到互惠互利、共同發展。因此，在中央頂層推進宏觀社會治理體系創新過程中，各個地方充分發揮自身優勢、積極性、創造性，大力推進基于本土實際情況的基層社會治理體制機制創新工作。