關于解決廣州農民住房建設需求的幾點建議

李浩能/廣州市白云區規劃編研信息管理中心

關于解決廣州農民住房建設需求的幾點建議

李浩能/廣州市白云區規劃編研信息管理中心

農民住房是農民安身立命和發展生產的基礎性條件，也是鄉土、地域、民族特色和傳統文化信息的主要載體。當前廣州市農民住房建設在快速發展的同時，出現了宅基地緊缺與閑置農民住房增加的矛盾顯現。文章對于解決這些問題提出了幾點建設性的建議。

村莊建設；農民住房；宅基地農民公寓；空心村

廣州市2000年出臺的《中共廣州市委、廣州市人民政府關于加快村鎮建設步伐，推進城市化進程的若干意見》文件，要求城市規劃發展區內不再批地建設“一戶一宅”，一律由村鎮統一建設農民公寓。這一文件實際上提高了農民住房建設的門檻，而相關政策配套措施又沒到位，農民住宅報建、審批缺乏正常渠道，導致農民建房問題日益突顯。從新一輪村莊規劃現狀摸查工作情況看，廣州市各區（縣級市）新增分戶需求量巨大，例如，根據現狀摸查結果，到2020年花都區新增分戶約3.08萬戶，歷史欠賬分戶要解決的還有一萬多戶；增城市到2020年新增分戶約4.9萬戶，歷史欠賬分戶要解決的有2.2萬戶；番禺區新增分戶需求為4.7萬戶。由于新增分戶及農民建房需求日益增長，而建房審批又無合理渠道，因而農村住宅違法建設形勢較為嚴峻，據估算，廣州市有證農民住宅占住宅總數的比例約50%左右，有一半左右的農民住宅沒有合法手續。

廣州市各區（縣級市）遠郊區的村莊對建設農民公寓接受程度不高，但相當一部分城中村、城邊村由于土地資源日益緊張，新增分戶人口逐年增加，而且地理位置靠近城市中心區，對于建設農民公寓有積極性，但苦于廣州市遲遲未能出臺建設農民公寓的政策措施，這些村莊迫切要求廣州市借鑒國內先進城市農民公寓建設經驗，盡快出臺廣州建設農民公寓的政策措施或實施意見，以緩解建設用地不足問題，提高土地集約利用水平。

近年來，隨著新農村建設扎實、深入推進，農村村容村貌發生了顯著變化，村莊建設水平不斷提升，不少村在公共服務設施相對健全，環境良好的地域不同程度建設了新村，新村聚集的人口也越來越多，而在新村已建設房屋的農民，原有在舊村的宅基地與房屋均不退出，這也是造成“一戶多宅”，以及農民人均建筑面積高于廣州市農民住宅面積建設標準的主要原因。與新村形成鮮明對比的是，舊村逐漸衰落、凋蔽、荒蕪，人口稀少，建筑陳舊，逐漸演變成了空心村。鑒于這些空心村占用大量的建設用地，制定相應的整治措施盤活空心村的建設用地成為了解決農民住房建設需求的重要的一個環節。

因此，要制定既節約土地資源又能滿足不同類型村莊需求，分類指導的農民建房管理辦法，合理解決農民的建房需求：

一、制定鄉村規劃建設許可證核發的操作辦法

按照《廣州市農村村民住宅規劃建設工作指引（試行）》文件要求，廣州各區的遠郊村，在村莊布點規劃及村莊規劃中劃定村莊住宅用地邊界，明確村莊住宅固化范圍，規定在固化界限范圍內的村民住房建設，允許采用單家獨戶的形式建設住房，對于符合“一戶一宅”，符合土地利用總體規劃，用地手續完善的農民建房，規劃部門準予核發《鄉村建設規劃許可證》，為農民建房開通正規的報建、審批渠道。目前，《鄉村建設規劃許可證》核發的難點在與如何核實和確認“一戶一宅”，建議采取村民自行申報，村加蓋意見，鎮審核，然后在村公示的形式予以確認，對于違反相關規定套取建房指標的村民予以重罰，同時發揮鄉規民約的作用，促使農民準確申報建房信息。

二、制定建設農民公寓的相關政策指引

由于土地資源緊缺，建設用地規模嚴重不足，因而對于城中村、城邊村鼓勵建設農民公寓，核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，試行兩證管理，合理引導農民“上樓”，節省寶貴的土地資源。一是落實農民公寓用地選址。借助本輪村莊規劃編制，大膽探索農民公寓建設的政策指引、實施意見或具體管理辦法，在村莊布點規劃及村莊規劃中根據現狀摸查的新增分戶要求，落實農民公寓用地選址，并在土地利用功能片區規劃中落實用地規模，保障農民公寓能夠真正實施。二是形成示范效應。已征地拆遷安置區為突破口，高標準建設幾個標桿或農民公寓拆遷安置區，讓農民切身感受農民公寓的便利、舒適性，從觀念上使廣大農民逐步接受。三是尋找幾個村莊先行試點，建議農民公寓的試點主要針對新增分戶的農民，待取得成功經驗后再在全市推廣。

三、建立農村宅基地退出機制

一是規定宅基地不能繼承。明確要求原有房屋戶主去世后，其占有的宅基地指標不得轉移到已有宅基地子女名下，但給予貨幣補償，通過貨幣一次性補償形式取消該宅基地，逐漸減少宅基地指標，從而有效控制宅基地無限蔓延趨勢。二是制定科學的分戶辦法。對村民只有一個子女的，要求必須跟父母一起居住，不得分戶；有兩個或兩個以上子女的，其中一個必須跟父母一起居住，不得全部新增分戶。三是保障農民長期收益。對退出宅基地搬遷到農民公寓的村民，除了給予一次性貨幣補償外，還可以將宅基地與股份分紅結合起來，通過增加村集體經濟組織股份分紅比例等方式保障其長期獲益。四是提供子女購房優惠。對退出宅基地集中統一住在農民公寓的村民，其子女滿足一定年齡或達到結婚條件的，允許其以優惠價格甚至象征性繳費購買農民公寓，解決農民子女住房問題，解決后顧之憂。五是對空心村舊房進行確權。對空心村舊房一旦確權確認成功，就要抵扣日后新增分戶指標，或是政府等價回購重新安置，讓舊有宅基地徹底退出。

四、實施“空心村”整治計劃

一是實行獎勵措施。對改造并成功盤活利用“空心村”內建設用地的村集體，經區土地管理部門確認后給予適當獎勵。具體獎勵辦法為：對通過開展“空心村”改造盤活村內建設用地的，區、鎮對盤活“空心化”的村內建設用地的村按畝給予獎勵。其中，獎勵資金的一部分可支付具體經辦人員，其余用于補貼盤活成本開支。二是對拆除舊村進行補償。拆除舊村后，原舊村地塊即可以由政府收儲另作他用，也可以復墾為耕地，但須對拆除的建筑物進行貨幣補償。在原址或另辟新址建設的房屋鼓勵按照農民公寓形式進行建設。在部分城邊村，可以嘗試先拆后建，舊屋拆除后才可建新房，村先建設一批周轉房，村民在新房建好前可先安置在周轉房，堅決防止和杜絕“建新不拆舊”以及產生新的“一戶多宅”。三是古村落的開發保護。對于有保護價值的古村落，通過有關部門認定后不予拆除，但經過適當經濟補償后，統一收回村集體，修繕后開發經營或做公共場所。

住房是農民實現“生活富裕”和“生產發展”的基礎性條件，是實現新型城鎮化的必要條件。解決農民住房問題，應著眼長遠，統一規劃，重視村莊規劃引領作用，合理引導村民有序建設，以促進城鄉經濟社會協調、全面、可持續發展。