實施森林分類經營中的問題及對策分析

劉鴻宇/西林吉林業局營林管理處

實施森林分類經營中的問題及對策分析

劉鴻宇/西林吉林業局營林管理處

隨著新形勢下林業工作的戰略定位和發展思路調整，建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系，已成為我國林業發展的戰備目標和任務。森林分類經營改革是建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業生業體系的基礎工作。

一、森林分類經營中存在的問題

1.國家和地方的生態公益林補償辦法尚未出臺。

⑴人們的生態觀念不強，對林業的三大效益認識不到位。雖然我國歷史上就有植樹種竹的優良傳統，但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產品等林產所帶來的直接經濟效益。農業、水利、旅游等行業長期以來形成認識上的嚴重偏差，弱視甚至無視林業所帶來的各種生態社會效益，人們享受這種效益成了理所當然，而補償卻成了盲區。林業部門，特別是營林業承擔了繁重的造林、育林任務，而不能獲得相應的補償，經營困難成為必然。如一些森林公園，水利設施的經營中，森林的管護和撫育等任務屬林業部門的“分內事”，而經營收入卻進入了旅游部門、水利部門的賬戶。這種投入和產出脈沖鉗子，剝離的現象應該說帶有一定的普遍性。

⑵森林的生態、社會效益計算困難。森林的生態、社會效益補償問題的提出，已為時不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒有一個明確且切實可行的計算方法和補償辦法。

公益的補償問題是制約公益林建設和實行分類經營的關鍵。長期以來，因公益林具有效益外在性和受益對象廣泛性的特點，造成公益林“少數人負擔，全社會受益”、“相對不發達地區負擔，相對發達地區受益”、“上游負擔，下游受益”、“林業部負擔，全社會受益”的不合理局面。再加上其牽涉面廣，政策性強，到目前為此，國家尚未對國家公益林的補償程序、補償辦法、補償對象、補償標準、籌資渠道等方面制訂出明晰的政策。在國家政策尚未出臺的情況下，各省、地方政府也未對地方公益林制訂明晰的生態公益林補償政策和辦法。生態公益林補償政策和辦法是關系到森林分類經營尤其是生態公益林發展和林區社會穩定的關鍵實行分類經營，關鍵看能否建立健全有效的森林生態效益補償機制，森林的生態、社會效益補償機制滯后，已成為制約林業分類經營實際運作的瓶頸。

2.分類經營管理體制尚不完善。

實施森林分類經營就必須要進行森林的分類管理。但在目前分類經營實踐中尚未有完善的森林分類經營管理辦法，而傳統林業經營模式混淆了作為商品產業的林業和作為社會公益事業的林業在經濟屬性、經營利用目標、經營方式、管理要求、社會實現形式以及價值利益補償等方面的差別，而統一于高度集中的計劃管理體制之下，按同樣的體制、同樣的模式與方法去經營建設，帶來的問題也很多：

⑴大面積的天然林資源尤其是天然林中原始林被采伐后，被林相單一的人工林取伐，造成生態危機的潛伏。天然林生態系統結構延長雜、功能完善、生物多樣性豐富，具有人工林不可比擬的生態價值。

⑵因缺乏科學的價值利益投入補償機制，國有林區和各類防護林經營單位面臨學生的困難。因無林可采，或者無法在市場上實現其價值，生產經營難以為繼。

⑶林業企業經營目標不明確，林業的生態效益和社會效益往往讓位于林業的經濟效益和目標。

3.社會經濟發展對林產品需求矛盾依然存在。分類經營實施之初，將現有森林劃分為公益林和商品林。公益林的主要功能是發揮其生態效益和社會效益，商品林則要承擔社會經濟發展對林產品需要的重任。由于自然條件和歷史的原因，我國森林資源現狀分布、結構不均衡性及時天然林過量采伐，在分類經營實施之初所區劃的商品林尚不能滿足社會、經濟發展對林產品的需求供給；同時，對森林分布較多，并以木材生產為財政和林農經濟收入主要來源的林區社會、經濟發展是一個較大的沖擊，資源危機和經濟危困已成為制約重點林區尤其是生態地位特別重要的林區社會經濟發展的瓶頸。而林業生產力水平不高也阻礙了林業發展。過去很長一段時間以來，國家每年用于治山造林的投資不及水利投資的十分之一，隨著兩大生態林業工程的相繼提出和推行，林業的地位的投入均有明顯的提高，但由于受過去計劃經濟陰影影響，更受眼前經濟利益的驅使，時至今日，部分行業、部分對狹隘利益的維護和部分決策者的短期行為，以及全民生態、環保意識的淡薄等現狀仍令人憂慮。

4.公益林建設與林農生活水平提高的矛盾。國家對重點公益林的區域布局政策及公益的補償政策不明確，讓一些既得利益者坐享其他成而未付出相應的代價。同時，也使一些地區在森林分類經營區劃過程中埋下伏筆，以便將來向著有利于自身的政策上靠。另外，處于山區、重點林區的公益林，還不能從根本上解決林農的生計問題。生態公益林建設區大多為貧困山區，林農對森林的依賴程度和期望值很高。林農在能源、建房和自用材料等方面在很大程度上依賴于消耗森林資源，經濟來源在很大和度上也源于森林。政府若不能采取切實可行的調控手段對林農及其利益從根本上給予必要的扶持和保護，公益林的建設與發展將很難得到較長期的保證。

二、實施森林分類經營有關對策分析

實行森林分類經營是一項根本性和全局性的改革，其主要任務并不在于對森林進行簡單的劃類，而在于圍繞分類經營這一個基本要求必須進行的從管理體制、經營方式、經濟政策等一系列相關方面的配套改革，以推進林業的可持續發展，進而促進我國國民經濟和社會建設的全面的可持續發展。

1.盡快制訂和完善政策法規，建立管理辦法。建議國家林業局在詳細調研的基礎上，盡快出臺森林分類經營政策法規，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補償金管理辦法”等。各級地方政府根據國家有關森林分類經營的法規法律制訂適合本地區的相關政策，使森林分類經營的管理和公益的補償。補助資金的使用與管理納入法制化軌道。除了國家要增加對公益林的投資源共享外，必須建立和健全森林生態公益林的補償制度。根據“誰受益，誰投入”的原則，生態公益林的服務對象明確的，由其受益者補償，服務對象不明的，由政府補償。征收的森林生態公益林補償資金主要用于公益林培育、經營管理和新的公益林工程建設。

2.改進在分類經營條件下對森林的經營方式。根據生態公益林和商品林經營的不同要求和特點，分別采用不同的管理和經營方法，公益林建設以最大限度地發揮生態和社會效益為目標，應該根據不同的社會經濟和自然條件，因地制宜地采取封山育林、封山護林等營林方式，實行喬、灌、草結合，針、闊葉混交合理搭配，以充分發揮森林的各種生態功能。對于商品林建設，以追求最大的經濟效益為目標，根據市場的需要，采用高投入、高產出、高效益的“三高”模式的集約化經營。

3.幫助生態公益林區群眾實際困難。引導生態公益林區群眾在不破壞環境建設的條件下發展經濟，解決林區群眾的實際困難，推廣節能技術，發展沼氣解決群眾燒柴問題，發展林下養殖、種植業，開發新的產業，讓林農增加收入，解決森林資源保護與森農生活提高的矛盾。