環境治理模式：生態文明建設的核心

畢軍 南京大學環境學院院長 210023

環境治理模式：生態文明建設的核心

畢軍 南京大學環境學院院長 210023

環境保護體制機制改革是全面落實十八屆三中全會決定中生態文明建設目標的核心問題，也是決定中各項相關制度制定和落實的保障。特別是在新的環境保護法即將實施之際，通過環境治理模式改革來實現環境保護轉型是推進五位一體發展的突破口和重要內容。

環境治理模式改革的突破口

我國環境治理模式可以改善之處很多，新的環境保護法已經對諸多方面進行了改良，但仍然沒有跳出環境保護本身這個圈圈，所以無法真正從根本上約束一切不利于環境質量改善的社會經濟活動。根據三中全會的整體要求，為實現生態文明建設的目標，環境治理模式在下述三個方面的改革將會產生巨大而且根本性的積極影響。

第一，以GDP為主導的晉升機制和環境管理體制不能確保環保部門管理的能力以及力度。相關的領導干部考核辦法沒有針對環境保護的具體考核細則，因此難以調整現有官員的激勵體制，提高其環境保護的積極性。同時，現行環境保護體制中水平管理和垂直管理模式并存加劇了這一現象。在水平層次上，部門之間由于管轄權限和利益的博弈，造成多頭管理、職責不清以及責任回避的現象，特別是在解決流域（如太湖藍藻治理）和區域環境問題（如京津冀區域大氣污染）時更加明顯。在垂直層次上，環境管理部門并非垂直設置，環境保護部對地方的管轄權相對有限，很多時候是“想管管不了”。例如目前的區域環境督查中心在設計之初就存在缺陷，權限不足，對地方的監督也難以起到應有的威懾作用。地方環境管理部門作為地方行政管理的組成部門，難以突破體制的掣肘，在出現地方經濟發展與環境保護沖突時，往往采取了回避、等讓等做法，在經濟形勢不佳時，環境管理也往往被用來為經濟保駕。

第二，現有的財政收支體系約束了地方政府的環境保護行動。現有的分稅制給地方政府事權和財權造成了不匹配，進而給地方政府帶來了巨大的財政壓力，為了完成上級任務提升政績，也為了增加地方財政資金，改善地區福利，地方政府往往在諸多方面讓步于能帶來稅收的各種投資項目，而當這些項目同時又具有較大環境風險時，政府一貫的親商表現將“環保優先”往往化為一句口號。同時，地方環保部門的經費預算受制于地方政府的財政，這一狀況也在一定程度上造成了地方環保部門的“弱勢”，影響了環保部門的管理工作。

第三，沒有形成責權清晰的多主體參與的環境管理機制。環境保護不單純是政府的責任，而是整個社會的責任，包括政府、企業、非政府組織和普通公眾。我國現階段各方在環境保護上的責任、權利和義務沒有明確的規定，導致了各部門相互之間職能交叉、缺位、錯位現象大量存在。

這些問題大多涉及環境治理模式的變革，而且與我們的發展模式的選擇以及政治經濟體制的改革密切相關。如果不能得到解決，中國環境保護就難以取得預期的成效，生態文明建設的大業就難以實現。

環境保護轉型路線圖

十八大將生態文明建設作為“五位一體”建設宏偉藍圖的重要板塊，在宏觀上為生態環境建設與改善目標的實現提供了政治上的保證。在具體的操作策略上，需要形成以治理模式改革為核心的環境保護轉型路線圖，涉及決策群體、方式、實施與改善等多個方面，核心內容包括：政府行為模式的改進、多元化的激勵與約束機制、以及化解不同利益群體矛盾的政策手段。

1.基于環境管理目標，規范政府行為模式。首先，政府應根據中國現有的社會經濟發展現狀以及未來發展趨勢，立足于生態文明建設的宏偉目標，確定我國環境管理的動態目標，并以此作為國家以及地方重大決策行為的約束性目標，以確保環境保護的“科學依據”。其次，充分尊重生態紅線以及生態功能區的科學性與規范性，實現環境保護規劃與社會經濟發展規劃、城市總體規劃、產業發展/土地利用規劃的有機融合，真正在根本上將環境質量作為約束性指標，而不是將環境容量作為可以犧牲的發展要素。最后，應全面改革環境管理體制。包括將現有的區域環境督查中心提升為環境保護部的派出機構并賦予全面的監管權限，將環境管理部門最大限度與地方政府利益分離（如由中央政府直接任命地方環境保護主要官員，他們將直接向上一級政府負責），環境保護部門的職責轉變為監管而不是環境治理，組建流域性環境管理機構等。同時，強化和細化地方政府環境保護工作的考核內容，改善環保為經濟讓路的情況。

2.構建多元化的激勵與約束機制。針對區域發展不平衡帶來的發展沖動及負面的環境后果，充分發揮財政手段的激勵作用，通過基于市場以及行政等多元化的生態補償手段，結合生態紅線以及生態功能區劃，實現區域整體環境質量的最優化，以及社會福利分配的均衡，同時化解由于區域發展不平衡以及跨界污染帶來的社會沖突。針對各類主要的污染源，在新環境保護法提供的動力下，形成以排污許可證為核心的環境管理政策體系，克服現有環境監管能力不足的弱點，如改善數據管理統一性、監管手段及可靠性等，并將排污許可證制度的落實作為提升環境保護水平的一個重要機遇。在財政預算中增設并強化“環境保護”類科目，保證環境保護的投入，提高環保部門的獨立性以及財權和事權的對等程度。

3.形成多利益群體合理、理性、科學、全過程的參與機制。目前環境保護中不同利益群體之間的沖突主要是由兩類原因造成：信息公開不足和決策程序的不公正及不透明。二者造成諸多環境問題中公眾的反應過度以及反應不足。如何構建合理、適度的公眾參與模式是當今環境管理面臨的重要難題，應采取疏導而非堵塞的手段，不能回避、誤導和退讓，這樣只會讓矛盾激化，必須從內外兩個方面來形成多利益群體合理、理性、科學、全過程的參與機制，包括：社會信任體系的構建；科學、透明的決策程序及信息公開機制（如企業環境信息公開等）；構建社區公眾參與新機制（如社區環境圓桌會議）；深入研究新媒體的特點與規律，營造理性化的網絡公眾參與機制。

〔責任編輯：天則〕