激勵機制再造：政府治理改革的著力點

張鳳陽 南京大學政府管理學院院長 210023

激勵機制再造：政府治理改革的著力點

張鳳陽 南京大學政府管理學院院長 210023

一、政府治理改革的特殊重要性

在靜態意義上觀察“五位一體”的總布局，政治建設與經濟建設、社會建設、文化建設、生態文明建設仿佛是一種并列關系，它們分屬不同的領域、承載不同的任務，因而也具有不同的特點。但是，一當在動態意義上思考全面深化改革的實踐操作，政府角色的特殊重要性就凸現出來了。這不僅因為，經濟、社會、文化、生態文明諸領域的改革都需要政府主導推進，更重要的是，政府自身若非深化改革、全面準確地履行職能，其他領域的改革就無法坐實。就此而言，政府治理改革堪稱牽一發動全身的關鍵性樞紐。

黨的十八屆三中全會《決定》，著眼于國家治理的現代化，以建設法治政府和服務型政府為目標，以加快政府職能轉變為主軸，以簡政放權和陽光政府打造為抓手，圍繞理順政府-市場-社會等方面的關系，提出了關于政府治理改革的一攬子方案。由于這個方案的落實不可避免地觸碰既定的部門利益、地方利益和官員利益，因此，解決政府系統本身改革動力不足的問題，應被看作推進政府治理改革，繼而撬動全局性改革的重要著力點。

二、政府職能轉變的三重梗阻

第一重梗阻涉及“上下關系”。我國政府縱向間關系的典型特征，是所謂“職責同構”，即，每一級政府都管理大體相同的事情，相應地，在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。雖說這種體制的成因非常復雜，但不可否認的是，“政績錦標賽”使這種體制進一步強化了。因為，錦標賽得以開展的條件之一，就是各參賽方做事的相似性和業績的可比性。“條塊”格局下的行政逐級發包，造成了這樣一種狀況：除開外交和國防等特例，許多相同的事項，各級政府都要管，權限和責任的劃分很不清楚。有人用“中央派人到地方查衛生，縣委書記也想管銀行”來形容這一狀況，應該說是不怎么夸張的。“職責同構”不僅使政府職能轉變容易淪為一種無層級區隔的抽象性要求，而且是多年來政府機構改革難以跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”窠臼的深層原因。

第二重梗阻涉及“左右關系”。GDP導向的“政績錦標賽”使地方政府官員全力以赴地追求經濟增長，其中包括采取不利于培育和維護市場秩序的手段，由此造成了政府與市場關系的畸形。作為“政績錦標賽”的衍生種類，維穩的“一票否決制”也使群體性事件的應對出現機會主義策略和體制性防衛過當，在很大程度上扭曲了政府與社會的關系。“兩高”產業的治理與升級之所以阻力重重，無疑也跟地方政府片面追求GDP政績的強烈沖動密不可分。進一步說，政府職能轉變的梗阻，不僅在政府-市場-社會-生態的外部關系中表現出來，還滲入了政府內部的橫向關系之中。“政績錦標賽”的部門化蔓延，助長了政府系統的“山頭主義”，部門間的利益柵欄嚴重妨礙了一些公共事務的統籌治理，也使大部門制改革進展緩慢。

第三重梗阻涉及“前后關系”。在“政績錦標賽”的強勢誘導下，各級官員都喜歡站在前臺當指揮，典型表現就是熱衷于組織各類評比表彰。隨著GDP超越狹義的經濟增長而在寬泛意義上得到理解，在不少官員那里，琢磨評比表彰的花樣就成了政府管理創新的替代品。稍事觀察便會發現，政府直接或間接主導的以國家名義進行的評比表彰幾乎見諸所有的部門和系統，其泛濫程度可謂觸目驚心。由此帶來的危害，一是制造尋租空間，將國家名義轉變為個人或集團的謀利工具，嚴重損耗和透支國家信用；二是養成政府“閑不住的手”，使市場的內在規律不能正常發揮作用，社會的內生秩序和自我調節能力也遭到破壞；三是忽視那些難以顯示政績但對現代國家治理來說十分重要的公共領域和公共事務，妨礙了政府治理重心從前端指揮向事中事后監管和基本公共服務供給方面的轉移。

以上三重梗阻表明，要加快政府職能轉變，推進政府治理改革，必須重新打造政府激勵機制。

三、如何讓“束手”的政府做事

長期以來，政府職能轉變之所以進展滯緩，一個重要的原因是政府利益作祟，其表現是，在利益豐厚的地方政府就“越位”、利益糾結的地方政府就“錯位”、利益寡淡的地方政府就“缺位”。如果這個判斷成立，那么，三中全會《決定》強調要“全面正確履行政府職能”，并且通過“讓權力在陽光下運行”來尋求“把權力關進制度籠子的根本之策”，在現實層面就意味著觸碰既定的部門利益和官員利益。問題在于，如何叫一個“束手”的政府“做事”、一個“有限”的政府“有為”、一個“被改革”的政府“推動改革”呢？

俗話說，解鈴還須系鈴人。鑒于“政績錦標賽”對絕大多數官員已成路徑依賴，一下子難以完全破除，因此，從漸進性和有效性的角度來看，政府治理改革不妨由修正既定的錦標賽模式入手。1.在弱化GDP指標權重的基礎上，終止某些政績考核的一票否決事項，如計生和維穩，同時考慮增設其他的一票否決事項，如人民群眾反應強烈且對經濟社會發展造成重大危害的環境保護失職和市場監管失職，以倒逼官員推動綠色發展和政府工作重心向公共服務轉移。2.按照發揮中央和地方兩個積極性的原則，中央在關乎全國性公共物品供給的領域，如司法、審計、教育、環保、社保、食品安全等領域，收回部分事權并承擔更多責任；同時，在規范土地財政的基礎上給地方政府一個穩定的主體性稅種，通過建立健全事權和支出責任相匹配的財稅體制改革，進一步理順央地關系，部分緩解地方官員的政績錦標賽壓力并提升其推動改革的積極性。3.基于陽光政府建設，讓公眾對政府施政滿意度進入官員的政績考核過程，更好地發揮輿論監督作用，尤其要更好地發揮人大和政協在問責政府官員方面的制度化渠道作用，以降低上級政府考察下級官員所需的信息成本和指標設計困難，進而使錦標賽模式逐步讓位于一種現代型和規范化的政府治理。

〔責任編輯：天則〕