國家重點生態工程實施的成效和問題及政策建議——以內蒙古自治區為例

張永軍

（內蒙古農業大學經濟管理學院，內蒙古呼和浩特010020）

內蒙古地處我國北部邊疆，橫跨我國東北、華北和西北三大自然經濟區，地處北緯 37°24′～53°23′，東經 97°12′～126°04′之間,西與甘肅省為鄰，南與河北省、山西省、陜西省和寧夏回族自治區相連，東與黑龍江、吉林、遼寧三省接壤，北與俄羅斯、蒙古國交界，土地面積11550.92萬hm2,其中耕地面積耕地710.21萬hm2，占全區土地總面積的6.15%。截止到2012年末總人口達到2489.9萬人，其中鄉村人口為1052.3萬人，市鎮人口1437.6萬人。2012年地區生產總值達到15880.58億元，實現地方財政總收入2497.28億元，城鎮人均可支配收入和農牧民人均純收入分別達到23150.3元和7611元。2012年糧食總產量達到2528.5萬t，牧業年度牲畜存欄數達到11263萬頭（只），原煤產量達到10.62億t。內蒙古也是我國最大的天然牧場，是歐亞大陸保存相對完整的集中連片原生草原，2012年擁有草原面積0.79億hm2，占全國草原總面積的20%，是我國草原生態保護的主體區域，對維護國家生態安全起著不可替代的作用[1]。同時，內蒙古作為我國六大牧區之一，其中純牧業旗縣和半牧業旗縣占內蒙古全部旗縣區的53%，其擁有天然草原面積占內蒙古草原總面積的82%，是內蒙古生態保護的主體區域。但內蒙古的生態也非常脆弱，境內分布有巴丹吉林、騰格里、烏蘭布和、庫布齊、巴音溫都爾5大沙漠和毛烏素、渾善達克、科爾沁、呼倫貝爾、烏珠穆沁5大沙地，據統計，2012年仍有風蝕土地56.35萬km2、水蝕土地2.75萬km2、鹽堿化土地3.13萬km2、凍融土地4.77萬km2[2]，需要治理的荒漠化土地占全區國土面積近60%，加強內蒙古草原生態保護刻不容緩。內蒙古的生態保護歷來受到黨和國家的高度重視，2007年胡錦濤總書記視察內蒙古時指出“要切實保護好內蒙古這塊遼闊草原，為建設祖國北方重要生態屏障做出貢獻”。溫家寶總理在洪紱曾、蔣民寬等草原專家向國務院所提《關于采取緊急措施遏制呼倫貝爾草原沙化的建議》批示指出“保護呼倫貝爾草原急需采取切實有效的措施”。可見，內蒙古作為全國生態保護的重要區域，對全國生態保護起著至關重要的作用。

1 內蒙古重點生態工程實施情況與成效

1.1 重點生態工程實施情況

改革開放以來，生態保護越來越受到黨和國家的高度重視，1983年保護環境確立為基本國策，2002年黨的十六大提出建設資源節約型和環境友好型社會，2012年黨的十八大提出“生態文明建設、經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設”五位一體建設總體布局。尤其是2000年3-4月我國北方地區沙塵暴或浮塵天氣連續多次襲擊北京城，使人民生產、生活受到很大影響，黨中央、國務院及時做出遏制生態惡化、抓緊環京津生態圈工程建設的決定，并于2000年底開始試點，2002年3月國家五部委聯合下發《京津風沙源治理工程規劃（2001-2010年）》，這標志著我國重點生態工程正式拉開序幕。2000年內蒙古正式啟動“京津風沙源治理”工程，并出臺了《內蒙古京津風沙源治理工程管理辦法》（內政辦發[2001]26號），強化對生態工程的管理和實施，同時，不斷加大工程投入，2000-2013年內蒙古累計投資105.52億元，一期工程涉及赤峰市、錫林郭勒盟、烏蘭察布市、包頭市4個盟市和二連浩特等31個旗縣區，工程區面積36.9萬km2，占內蒙古總面積的31.9%，占全國京津風沙源工程區總面積的80.6%。2012年國家繼續實施“京津風沙源治理”二期工程，進一步擴大了在內蒙古的實施范圍，將呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、烏海市納入規劃范圍，增列39個旗縣，旗縣總數達到70個，內蒙古治理面積繼續保持全國首位[3]。

為了進一步加強對草原的保護，實現牧區可持續發展。2000年國務院下發了《關于進一步做好退牧還林(草)試點工作的若干意見》(國發(2000)24號)，開始實施“退牧還草”工程，2002年內蒙古在11個盟市開始實施“退牧還草”工程，為加強和規范“退牧還草”試點工程的組織、實施和管理，提高工程質量和成效，內蒙古還出臺了《退牧還草試點工程管理辦法》（內政辦字[2002]354號），堅持“圍欄封育、退牧禁牧（輪牧）、舍飼圈養、承包到戶”的方針，劃分為季節性退牧、半年退牧和全年禁牧三種類型，以牧區和半農半牧區為重點，以嘎查村為基本單元，集中連片實施，每年每畝草場補助標準為全年退牧5.5kg、半年退牧2.75kg、季節性退牧l.375kg。按照“誰退牧、誰管護、誰圍封、誰受益”的原則，把退牧還草工程與扶貧開發、農業綜合開發、水土保持、畜牧業基礎建設、草原生態建設等結合起來，對不同渠道的資金可以統籌安排，重點用于基本草牧場、配套草庫倫、人工種草、草原改良、青貯飼料種植、棚圈、飼草料加工機械等基礎設施建設，為實施退牧還草、舍飼圈養提供必要條件。并確定“退牧還草”總規模為0.4億hm2，一期到2010年實現“退牧還草”0.3億hm2，二期到2015年實現“退牧還草”0.1億hm2，同時，不斷強化財政支持力度，2002-2010年內蒙古財政累計投入30.3億元，2002-2013年中央及國債累計投入46.34億元，“退牧還草”工程取得了明顯成效，2002-2010年完成禁牧圍欄653.05萬hm2、休牧圍欄 790萬hm2、劃區輪牧 27.3萬 hm2，草地補播333.5萬hm2。2011年國家安排內蒙古“退牧還草工程”建設任務117.7萬hm2，其中季節性休牧76.7萬hm2,劃區輪牧41萬hm2。退化草原補播35.3萬hm2，人工飼草地建設1.7萬hm2，舍飼棚圈0.5萬處，國家投資45226萬元，地方配套7060萬元，截止2012年底，全部完成了建設任務。

為了進一步調動農牧民參與生態保護的積極性，通過“補獎”形式給予農牧民更多的支持，2010年內蒙古正式實施草原生態保護補助獎勵機制，這是繼退牧還草和京津風沙源治理工程之后，國家做出的又一保護草原生態的重大戰略決策，也是廣大農牧民期盼已久的普惠工程，標志著草原保護建設進入了一個新的發展時期。為了貫徹落實好草原生態保護補助獎勵機制，內蒙古出臺了《內蒙古草原生態保護補助獎勵機制實施方案》，確立了以保護和改善天然草原生態環境，增加牧民收入，促進畜牧業生產經營方式轉變，發展現代草原畜牧業的總目標，通過財政發力補齊草原生態“短板”，2011-2013年內蒙古累計投入121.2億元，根據不同牧區進行了細化分區，確立了禁牧區和草畜平衡區兩類地區，并根據每一類型區域特點實施不同措施，突出了以綜合措施推進草原生態保護。

1.2 重點生態工程實施取得的成效

通過實施上述生態工程，內蒙古生態工程取得了明顯效果，京津風沙源治理工程全境植被蓋度平均提高13個百分點，退牧還草工程區草原植被蓋度平均提高7.5個百分點。農牧民人均純收入增加了5573元，牧業年度牲畜存欄數增加3962.5萬頭只，有力地促進了人口轉移，拓寬了農牧民收入來源，實現了生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。具體表現在：

（1）生態效益。生態環境得到明顯恢復，草原植被蓋度、牧草高度和單位面積的生物量明顯提高。據全國畜牧總站2012年京津風沙源監測報告（內蒙古）顯示，2012年內蒙古東烏珠穆沁旗、正藍旗、鑲黃旗三個旗工程區與非工程區相比，草原植被平均蓋度提高3%-15%；高度增加7.7%-27%；鮮草產量提高5.9%-47.3%。通過2001年和2012年兩期遙感數據對比分析，內蒙古3旗全境草原植被比2001年平均蓋度提高了13%，平均鮮草產量提高了54.3%（表1）。

表1 2001年和2012年“京津風沙源治理工程”草原建設項目實施全境植被狀況

據全國畜牧總站2012年“退牧還草”工程報告（內蒙古）顯示，2006年和2012年兩次遙感數據對比分析，2012年內蒙古陳巴爾虎旗和新巴爾虎右旗兩個旗的工程區草原植被蓋度分別增加2%和13%，鮮草產量分別增加11.8%和41.8%，草原生態系統呈恢復狀況（表2）。

（2）經濟效益。隨著生態工程的順利實施，促進了內蒙古畜牧業生產方式的轉變和生產結構調整，加快了牧區經濟發展，也帶動了全區經濟的快速發展。內蒙古地區生產總值由2000年的1539.12億元提高到2012年的15880.58億元，由居全國第25位上升至全國第15位。城鎮居民人均可支配收入由2000年的5129.1元提高到2012年的23150元，農牧民人均純收入的由2038元提高到7611元，分別居全國第10位和第15位。尤其是農牧民生活水平發生重大變化，牧民家庭恩格爾系數由33.8%下降到30.4%，農民家庭恩格爾系數由47.7%下降到39%。促使畜牧業由數量型向質量、效率與生態并重型方向轉變，畜牧業生產能力得到明顯提高，內蒙古牧業年度牲畜存欄數由2000年的7300.5萬頭（只）增加到2012年的11263萬頭（只），肉類產量由2000年的143.4萬t增加到2012年的245.83萬t，牛奶產量由2000年的79.8萬t增加到2012年的910.18萬t（表3）。

表2 2006年和2012年國家天然草原“退牧還草”工程（內蒙古）實施植被狀況

表3 2000-2012年內蒙古實施重點生態工程期間主要數據

（3）社會效益。隨著國家重點生態工程的順利實施，不僅取得了較好的生態效益和經濟效益，還取得了良好的社會效益，有力帶動了地方和農牧民參與生態工程的積極性，初步形成了促進草原保護和建設的可持續發展新機制。主要呈現出兩個比較顯著的變化：①人口轉移步伐加快，初步實現能“出得去、留得住”，實現了傳統生活方式的大轉變。以典型牧區錫林郭勒盟為例，2000年底，該盟農村牧區人口49.9萬人，占全盟總人口的50%。其中牧區22.9萬人，占全盟總人口的23%。截止到2006年底，全盟共調整農牧民12.9萬人（牧民8萬人），其中：依托項目遷移5.9萬人（牧民4.2萬人），自主遷移7.1萬人（牧民3.8萬人）[4]。從產業選擇來看，進城從事第二、三產業正逐步成為農牧民遷移最直接最有效的途徑。第一產業內部轉移安置5.3萬人，占已遷移出人口的41.1%，主要進入移民村集中居住，從事奶牛養殖業為主；第一產業轉移到二、三產業共7.6萬人，占已遷移出人口的58.9%，主要以進城開辦飯店、商店、理發店，跑運輸、務工為主。②農牧民收入來源渠道出現比較大的變化，取得了“惠農惠牧”的明顯效果，尤其是轉移性收入提高幅度比較大。內蒙古農牧民工資性收入所占家庭人均總收入的比重由2000年的8.36%提高到2012年的10.69%，經營性收入所占比重由88.64%下降到2012年的78.02%，轉移性和財產性收入所占比重由3%提高到2012年的9.7%（表4）。對牧民收入的影響更大，內蒙古牧民家庭經營性收入占牧民家庭人均純收入的比重由2000年的91.3%下降到2011年的65.3%，工資性收入所占比重由4.9%提高到12%，財產性收入變化不大，轉移性收入增加幅度比較大，轉移性收入占牧民家庭人均純收入的比重由2004年的4.8%提高到2011年的18.3%，絕對量由171.23元增加到1663.82元，增加了近9倍，其中，政策性補貼占69.8%，來自生態工程的收入占64.7%。

表4 2000-2012年內蒙古農牧民收入來源結構

2 存在的問題及原因

2.1 存在的主要問題

目前，從生態工程實施情況看，仍存在一些突出問題，主要表現在：

（1）草原面積大，建設投資少。截止到2010年年底，“退牧還草”和“京津風沙源治理”兩大生態工程建設總規模達到1595.06萬hm2，建設面積僅占草原總面積的20%，80%的草原退化亟待治理。以“退牧還草”工程為例，內蒙古擁有草原0.79億hm2，2000年內蒙古就開始推行禁牧休牧制度，2002年國家正式實施“退牧還草工程”，2000-2010年內蒙古禁牧休牧輪牧面積已達到0.52億hm2，其中禁牧0.2億hm2，休牧0.25億hm2，輪牧0.07億hm2，可以說普遍實行了禁牧休牧制度，但國家每年安排“退牧還草”任務僅有133.33萬hm2，并且限制在27個旗縣范圍內實施，任務少，旗縣少。照此速度需要三、四十年的時間，才能夠使內蒙古的草原全部實施“退牧還草”工程。國家要求以嘎查、村為單位集中連片，另外，在任務安排上又以中、重度退化為依據，難以實現天然草原生態的整體恢復。

（2）多數農牧民生產條件較差，對草地依賴程度高，鞏固成果面臨考驗。內蒙古草原位于干旱和半干旱地區，生態環境脆弱，一旦遭破壞需幾年甚至幾十年才可恢復。項目區經工程治理后，退化草原植被在高度和蓋度方面得到初步恢復，但多年生植物比重較低，群落結構不夠穩定，生態狀況依然脆弱。加之項目區多數農牧民生產條件差，生活還不富裕，農牧民仍主要依賴于第一產業增收，非農經濟發展滯后，2005-2011年非農產業收入占經營性收入的平均比重僅為4%左右，克服天然草原的索取和高依賴程度，鞏固前期成果面臨嚴重考驗。

（3）轉移人口面臨著巨大挑戰。生態移民是否能夠順利開展，關鍵是農牧民轉后能夠實現就業，并擁有穩定的收入來源。習慣和生活方式的調整需要有兩個重要條件，一是城鎮的生活對牧民來說要比在牧場的生活舒適，二是收入要比遷移前有持續的提高[5]。但從目前內蒙古農牧民工資性收入構成看，勞務收入仍是工資性收入的主體，2011年農牧民人均勞務收入占工資性收入的80%左右，2005-2011年從本鄉區域內勞動所得占勞務收入的平均比重保持在50%以上，而轉移就業收入水平相對較低，因此，提高轉移就業水平仍是今后實施生態工程需要解決的關鍵問題。

（4）工程建設內容單一，影響工程實施效果。如，“退牧還草”工程建設內容單一，主要是圍欄和補播，沒有飼草料生產、加工、舍飼棚圈等保障禁牧休牧制度落實的配套建設，不能有效解決禁休牧后牲畜的“吃、住”問題，影響了禁休牧制度的落實和建設成效。加之投資標準低，造成圍欄單元偏大，不能按戶圍封，也難以實施劃區輪牧。隨著工程的實施，項目旗縣近處及地勢平坦的地點工程已經實施完成，今后工程將會在偏遠、地形復雜的山地等地點實施，工程施工費、運輸費大幅度增加，施工難度加大。目前工程投資仍然執行2002年的標準，工程材料價格、運輸、施工等費用大幅提高，圍欄網片已從2002年350元/卷左右提高到目前的600—700元/卷，運輸和施工費也有大幅度提升，總體費用增加了1倍多，按目前的價格計算，很難完成圍欄封育工程。補播草地投資標準僅300元/hm2，標準化畜舍每處3000元/80m2，平均37.5元/m2，除個別大戶外,一般農牧民很難拿出配套資金搞基礎建設。以錫林郭勒盟實施“京津風沙源”工程為例，生態移民項目國家補助標準為每人5000元，從多年來的實際情況看，牧民人均費用達到2萬元左右才能保證移出來，轉移后穩定問題也需要大量資金扶持，牧民負擔重。

（5）禁休牧牧草原飼料糧補助年限較短、標準低，不能滿足禁牧休牧的實際需要。退牧還草工程禁牧休牧飼料糧補助年限為5年，但從實際情況看，5年內草場植被剛剛得到初步恢復，但真正嚴重退化沙化草場完全恢復至少需要25—30年。2005年以前實施的工程都已到期，項目到期后，將停止發放飼料糧補貼款，因缺乏延長禁休牧期限的相關政策，一部分牧戶將重返草場，從事傳統的放牧畜牧業，勢必造成草場的二次退化，如果不盡快延長飼料糧補貼期限，前期建設成果難以得到保護。同時，飼料糧補助標準低，不能滿足禁牧休牧的需要，2002年制定的飼料糧補貼標準為禁牧草原每年補貼82.5kg/hm2飼料糧（玉米），按0.9元/kg計算，目前玉米已達到2元/kg以上,價格上漲了120%以上,而補貼仍執行2002年的標準，顯然太低。

2.2 產生問題的原因

產生上述問題的原因比較多，既有不同地區生態保護主體差異的因素，也有工程實施內容針對性不強的原因；既有牧民需要改變傳統生產生活方式問題，也有政府實施生態工程的財力承受能力問題：①長期以來形成的牧區粗放式的生產經營方式,以及對草原生活方式的過度依賴，這是對草原生態環境造成了嚴重破壞的根本性原因，因此，必須借助于生態工程加以引導，建立一種集約化的生產經營方式。②草原的盲目墾殖、過度放牧等造成了對草原的生態環境破壞，可利用草原面積的減少又是過度放牧現象發生的直接原因，因此，需要繼續實施“退牧還草”等工程，并擴大草原面積。③近年來內蒙古地區人口的增長和集約化經濟活動引起了對有限自然資源的過度利用，也導致了一系列嚴重的環境問題。如，礦產資源挖掘活動占用大量草地，據統計，全區礦山企業礦區面積總和為3583km2,應復墾112km2,實際復墾17km2,只占應復墾面積的15%[6]。

在國家推進生態文明建設的背景下，繼續實施生態工程作為常態化的措施，需要兼顧政府和牧民的利益，正如我國草業專家洪紱曾指出的“應在保護生態優先的前提下，考慮到牧民的生產和生活，一方面合理調整牲畜數量，一方面改善經營方式，合理地確定放牧和生態的關系”。牧民是生態工程的參與者和受影響者[7]，牧民出于維持生產生活的角度去參與生態工程，只有高度認識公共政策的效用，這樣才能達到相應的政策效果[8]。因此，應力爭形成以下長效機制：①立足于草原生態功能，兼顧生態保護和牧民利益，通過實施草原生態補助獎勵機制來控制草原承載牲畜數量，對按要求完成減畜任務的牧戶給予補貼，從而實現草原休養生息。②立足于草原生態功能，通過實施重點生態工程，實現農村牧區人口有序轉移，并對轉移人口給予就業資金、社會保障等支持，實現牧區轉移人口市民化和草原承載人口的降低，減少農民，才能提高農業的生產效率和效益[9]，從而實現草原生態保護。③立足于草原生產功能，通過實施重點生態工程，加大對品種改良投入和配套棚圈等基礎設施建設，改善生產經營條件，提高牧業單位生產能力，進而提高牧民經營性收入水平，實現生態保護。④立足于草原地處邊疆的地理功能，實施重點生態工程，改善以教育、醫療衛生等基本公共服務，提高牧民福祉水平，實現邊疆穩定。

3 政策與建議

3.1 整合生態建設資金，提高建設標準，形成生態保護的合力

（1）考慮到目前國家生態工程比較多，生態資金管理模式也比較單一，涉及林業、農業、水利、發展和改革等部門，形成了多頭管理，各自為戰，缺乏綜合管理，部門之間缺乏有效配合，治理成效有限，資金使用效率低。加之，每一類地區經濟社會發展水平不同，氣候條件差異比較大，生態工程建設成本也不一。因此，建議國家加快落實《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》（國發〔2011〕21號），在加大中央預算內生態保護投資的基礎上，統籌使用各類生態建設資金，并根據地區建設條件，制定相應的補貼標準，才能使生態工程不打折扣。

（2）降低地方配套投資比例，建議國家執行西部地區投資配套政策，按10∶1的政策匹配資金或者按照民族區域政策少配套或不配套。

（3）提高退牧還草圍欄投資標準，按600元/hm2的投資標準建設。

3.2 兼顧生態效益和牧民收益的前提下，實現生態保護的可持續發展

草原既發揮著“生態功能”，也發揮著“生產功能”，草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，既是國家重要的戰略資源，也是畜牧業發展的重要物質基礎和牧區農牧民賴以生存的基本生產資料。尤其是牧區生產生活方式有其歷史根源性，牧民對于草原的依賴比較強，必須在保護草原的同時，實現牧民的增收，才是適宜牧區生態保護和建設的可持續發展之路。據調查，禁牧區的牧民勞動力35%仍從事第一產業，65%的勞動力將轉產轉業[10]，由于牧民是一個特殊群體，受傳統游牧生活影響較大，加之文化層次不高，就業面很窄，外出務工增加收入較低，因此，必須為牧民解決具體困難

（1）除直接增加牧民補貼外，更多地應該注重牧民社會保障水平的提高，使補貼政策向農牧民養老保險、醫療保險、教育補貼、住房、就業等方面延伸，滿足農牧民的多樣化需求，提高農牧民保護生態的積極性和主動性。

（2）增加生態惡化、失去生存和生產條件的草原牧區基礎設施建設內容。生態環境惡化、失去生存、生產條件的草原牧區，尤其是西部的荒漠草原、荒漠區，牧區實行全部禁牧、移民整體搬遷，搬遷后牧民將失去生產生活的基本條件，急需進行畜牧業生產基礎設施建設，以確保牧民生產生活，建議對實行永久禁牧、整體搬遷的項目區，增加棚圈、窖池、加工機械、灌溉及配套設施等基礎建設內容。

3.3 立足于內蒙古“草原”是主體這一地區實際，賦予地方一定范圍內調整生態工程建設內容的權利

（1）考慮到內蒙古草原面積比較大，可以說草原是內蒙古生態建設的主體。但不同生態工程實施存在著明顯的交叉，特別是部分工程內容不適合地區發展需要，以錫林郭勒盟實施“京津風沙源”工程為例，一期工程林業項目規模比重較大，占總投資的48.9%，加上退耕還林工程，林業項目投資比重遠遠大于草地治理和水利建設項目，對于錫林郭勒盟草原面積占總土地面積97%的以草原畜牧業為基礎產業的地區，一些適合草原生態建設項目的不足和缺失，給大面積開展草原生態建設帶來了一定的影響。建議國家在確定大的建設內容和范圍之外，賦予地方一定的選擇權，能夠進一步提高生態工程建設的針對性和操作性，同時也提高財政資金使用效果。

（2）繼續擴大工程實施范圍，增加年度建設規模。退牧還草工程項目既是生態建設項目，又是富民工程，但目前在內蒙古的實施范圍仍然比較有限，建議增加杭錦旗、鄂托克前旗、海拉爾區、滿洲里市、額爾古納市、莫力達瓦旗、霍林河市，這樣才能保證草原的完整性，使年度退牧還草規模達到300萬hm2以上。

（3）賦予地方政府更多自主權。牧區情況各異，如果采用統一方式統一標準，很難使草原生態補獎政策穩步實施。應當給予嘎查等基層政府更多的自主權，允許其在國家政策的原則指導下，結合當地實際，采取靈活措施，妥善解決政策落實中遇到的具體問題，如機動草原補貼、無草場養殖戶補貼、滯留資金使用等，以最大限度地使政策符合當地實際。

3.4 在嚴格劃定生態保護紅線的基礎上，賦予農牧民發展的主動權

（1）適時調整生態工程建設內容，按照十八屆三中全會的要求“健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。在完成草牧場確權、登記、發證工作的基礎上，按照“依法、自愿、有償”的原則，推進草原合理流轉和適度規模經營。

（2）創新草牧場承包經營權流轉方式，通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、信托、抵押等方式創新牧民經營流轉方式，確保農牧民的合法財產權益，增加農牧民的資產性收益。建立人工草地建設管理制度和已墾草原恢復重建制度，合理開發草原資源，提高草原生產力和資源利用率。

（3）按照基本草原生態功能、產出效益等劃分草原地價等級，提高現有補償標準，提高農牧民轉移性收入水平。加大生態環境惡劣地區的移民搬遷力度，從根本上改變牧民和牲畜長期相依的生活習慣[11]，大力推進生態建設后續產業的培育和發展。

[1]內蒙古自治區發展和改革委員會，內蒙古草原生態功能規劃（2011-2020）[R].2011：1-3.

[2]安勝軍，王喜武.走出一條具有內蒙古特色的生態文明發展之路[J].內蒙古林業,2012(2):6-7.

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