西北高寒民族地區農牧村城鎮化發展研究——以甘南藏族自治州為例

王生榮，李 巍

（1.蘭州文理學院經濟與管理學院，甘肅蘭州730000；2.西北師范大學地理與環境科學學院，甘肅蘭州730070）

中心鎮是指在村鎮體系中處于中心地位，與一般建制鎮和鄉集鎮相比聚集功能相對較強、輻射范圍相對較廣的建制鎮，其組成包括縣城鎮和部分發展程度較高的建制鎮[1]。作為城鎮體系的末梢，中心鎮即承接著大中城市和小城鎮的輻射，同時也是農村經濟、政治和文化教育中心，是農村物資和人流的初級集散地。中心城鎮對于培育農村特色產業和優勢產業、促進農村產業結構優化，培育農村市場體系[2]，較快地吸納農村富余勞動力，實現土地資源的集約利用[3]等方面具有積極的作用。文獻梳理表明，已有的研究成果主要針對東部沿海發達地區的中心鎮建設，對于中西部地區、特別是西部民族地區中心鎮的發展關注不夠[4]。在推進城鄉一體化、社會主義新農村和新型城鎮化建設的形勢下，進一步推動民族地區中心鎮的可持續發展，充分發揮其承接城市文明和帶動周邊鄉鎮的功能[5]，對于實現民族地區可持續發展具有重要的意義。

甘南藏族自治州位于甘肅省西南部，包括碌曲、瑪曲、夏河、卓尼、臨潭、舟曲、迭部和合作(市)等七縣一市，總土地面積4.5×104km2，2010年區域總人口72.35萬人，是全國十個藏族自治州之一[6]。全州共轄1個縣級市（合作市）、7個縣城鎮（瑪艾鎮、尼瑪鎮、拉卜楞鎮、柳林鎮、臨潭城關鎮、舟曲城關鎮、電尕鎮）和8個一般建制鎮。2010年，全州非農人口16.3萬人，其中合作市和7個縣城鎮非農人口12.9萬人，占全州非農人口的79.2%。合作市是州府所在地，是全州的政治、經濟、文化、交通中心；7個縣城分別是各縣政治、經濟、文化中心；一般建制鎮中除郎木寺鎮和臨潭新城鎮發展相對較好之外，其余城鎮無論從城鎮規模、基礎設施和服務設施的建設面，都處在初級發育階段；因此，可以確定合作市和7個縣城鎮為甘南州的中心城鎮，是甘南城鎮化的主要承載地。甘南州是青藏高原“黃河蓄水池”、“中華水塔”的重要組成部分，生態地位十分重要[6]。

1 甘南州城鎮化的特殊性

1.1 城鎮化條件的特殊性

（1）資源的豐富性與生態文化的脆弱性。甘南州自然資源極為豐富，擁有亞高山草甸草場2.7×104Km2，占全州總土地面積的59.98%。森林面積約占甘肅省的30%，野生動物、珍稀植物種類繁多，純天然野生中藏藥材850余種，中藏藥材蘊藏量為5.243×104t。在已探明儲量的23種礦種中，有14個礦種儲量居甘肅省前5位。水資源總量為254.1×107m3，可利用量215×104Kw。旅游資源不僅有高峻巍峨的名山奇峰（如蓮花山），遼闊美麗的草原（如甘加草原），挺拔叢生的原始森林（如大峪溝），浩淼的湖泊（如尕海湖）和多姿多彩的雪山，而且有成群的牛羊和稀有的野生動物，濃郁的民族風情，神秘的名寺古剎（拉卜楞寺、郎木寺等）。甘南州豐富的自然資源、旅游資源構成了甘南產業發展并推進城鎮化的資源基礎，但由于地處黃土高原與青藏高原的交接過渡地帶、北方農牧交錯帶甘青寧農牧交錯區、漢藏文化過渡結合部，區域生態系統結構與功能脆弱，對外界的人為干擾行為的抵抗力弱[6]，在城鎮化過程中，隨著開發建設和旅游業的發展，極易受到破壞，并且在短期內難以恢復。另外，甘南州位于黃河、長江的上游，其水源保護、天然林保護、退耕還林、退牧還草等生態工程任務艱巨。

（2）人口的民族多元性與人才的稀缺性。甘南州共24個民族，人口在100人以上的民族有藏族、漢族、回族、土族、撒拉族、滿族、東鄉族、和蒙古族8個民族，其中藏族占總人口的54%、漢族人口占40%、其他各民族人口占6%。就人口受教育程度看，2010年，各類受教育程度人口占6歲以及以上人口的比例分別為：未上學16.81%、小學52.38%、初中16.08%、高中及中專7.27%、大專及以上7.46%，人口受教育程度普遍較低。區域人口決定了城鎮規模的大小，甘南州人口總量小，城鎮發展必須兼顧城鎮的聚集輻射力和城鎮的覆蓋度。民族結構的多元性，使在城鎮化建設中，既要考慮各民族宗教信仰和生活習慣上的差異性，又要實現多民族、多文化交融。由于人才培養機制不完善，加之自身吸引能力有限，大量的專業人員更愿意去發達地區工作，進一步加劇了相關人才的緊缺，這也勢必影響區域城鎮化的進程。

（3）產業發展的低層次與就業的農業主導性。2010年三次產業分別達到了15.89、16.04、35.76億元，三次產業產值占國內生產總值的比重分別為23.47%、23.70%和52.83%，產業結構初步形成了“三二一”型結構，但產業總量小，工業中電力生產供應業、有色金屬冶煉及壓延加工業、非金屬礦物制造業和食品制造業產值占的比重分別為：35.51%、31.94%、14.13%、12.38%；第三產業中非營利性服務業、批發零售業、交通運輸倉儲及郵政業、金融業和住宿餐飲業為主所占比重分別為：62.15%、8.70%、7.43%、6.56%、5.28%；農業主要以傳統農牧業的生產方式進行，效率低下且產業化程度低。在甘南的許多地區社會分工薄弱，農牧民自給自足，手工業和農產品的加工僅僅作為農牧業的副業與其結合在一起，絕大部分勞動力集中在傳統的農牧業中，第二、三產業吸納勞動力的能力非常弱，三次產業從業人員比重為71.30:9.59:19.11。低水平的產業結構和就業結構，制約著區域消費需求的擴大和區域城鎮化的進程。

（4）地域的廣闊性與城鎮化的弱質性。甘南地域廣闊，面積4.5×104km2，城鎮密度極低，平均每萬Km2有城市0.22個，縣城1.56個，一般鎮1.78個。就城鎮密度而言，呈“北密南疏”的狀態，北部5縣市（合作市、卓尼、臨潭、碌曲、夏河）分布了全州城鎮3/4，南部三縣（舟曲、迭部、瑪曲）城鎮只占城鎮總量的1/4[7]。就城鎮規模而言，規模最大的合作市區城鎮人口只有5萬多人，縣城人口大都在1-3萬人，其余城鎮人口都在5000人以下，城鎮規模普遍偏小，城鎮產業發展不足，難以發揮城鎮的聚集和輻射作用。由于城鎮經濟職能不突出，城鎮間職能聯系突出表現在政治文化的聯系方面，中心城市無法發揮輻射帶動作用，城鎮間缺乏互動效應，無法形成完善的市場機制，資源得不到共享和有效分配，影響著甘南州經濟社會的持續穩定發展。

1.2 甘南城鎮化功能的特殊性

由于青藏高原特殊的地緣關系，早已使該區域的環境保護、經濟發展和民族穩定成為事關民族團結和國防安全的政治任務[8]。其發展問題的研究，更強調其在全國的生態安全和國家安全的地位，側重國家利益確定的戰略目標[9]。因此甘南城鎮化不僅要重視協調與資源環境社會的關系，更重要的是優化和利用國家扶持區域發展的各項政策，依托自身的資源優勢，促進區域本土城鎮化的進程，在此基礎上，走一條資源節約、環境友好、經濟高效、文化繁榮、社會和諧、城鄉統籌、城鎮協調發展、個性鮮明的新型城鎮化道路[10]。城市（鎮）作為區域經濟的主體，其數量、規模和功能制約著區域經濟的發展，在充分利用國家扶持區域發展的各項政策的基礎上，發揮自身的資源優勢，優先培育和發展中心城鎮，提升區域發展的內生動力，促進人口的合理流動和適當聚居，不斷優化農牧村產業結構，實現經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，對于促進甘南經濟發展和生態環境保育、社會文化傳承的協調，實現區域的持續穩定發展具有重要的意義。

1.3 城鎮化動力的特殊性

建國后，甘南城鎮化的政策導向顯著，政府是城鎮化動力機制的主體（圖1）。一是甘南城鎮的發展與政權建設密不可分。建國后，為適應行政管理的需要，涌現出了一些城鎮，1962年，城鎮數量達到5個。1984年國務院批轉民政部《關于調整建制鎮標準的報告》，放寬了對少數民族地區建制鎮的標準；2002年甘肅省開展了“撤鄉并鎮”的工作，實行“小鄉并大鎮”。在這些政策的影響下，城鎮數量由1999年1市4鎮發展到2002年1市15鎮，其中，合作市在1999年由鎮改市，成為甘南州及周邊藏區的唯一一個縣級市。二是國家為了扶持甘南民族地區的發展，實施了一系列的優惠政策和項目，改善了城鎮的基礎設施和公共服務設施條件，為城鎮經濟職能的增加奠定了基礎。同時，國家扶持藏區發展的政策和項目，帶來了大量的外來人口進入城鎮，擴大了城鎮的規模。隨著城鎮規模的擴大、基礎設施的改善，進一步促進了城鎮旅游服務、餐飲等行業的發展。三是圍繞區域生態環境保護工作，甘南實施了一系列生態保護工程，進一步推動了區域人口空間聚集程度（如游牧民定居點大部分選擇縣城定居和鄉鎮定居）。由于甘南城鎮化核心動力來源于政府政策和項目，造成了甘南對外部項目和資金的依賴，城鎮普遍缺乏自然發育和自覺成長的過程,缺乏內在的經濟利益驅動和活力，城鎮化的動力系統單一。

圖1 甘南城鎮化的動力

2 中心城鎮發展與農牧村城鎮化

2.1 實施中心城鎮優先發展戰略，可以有效化解甘南州城鎮化弱質與建設資金短缺的區情

城鎮對區域的輻射帶動力與城鎮的規模密切相關，當城鎮人力、資金、技術等要素聚集到一定程度時，才會產生較大的極化效應與規模效益，甘南城鎮只有完成足夠的人口聚集，才能減小自然地理的限制因素，形成產業發展所需的人口規模，發揮城鎮的相關功能以及對整個區域的帶動作用。學者研究認為我國中心鎮的有效規模下限應為5萬人左右[11]，[12]（甘南由于城鎮自然地理、區域人口規模等的限制，規模可適當下調），甘南中心城鎮人口規模大部分在1-3萬人之間，盡管合作市區的人口規模達到了5.6萬人，但要充分發揮區域中心城市的帶動作用，規模明顯不足。因此，在經濟基礎相對較差、地方財政收入規模弱小、城鎮的建設和發展主要依賴于外部項目和資金（如中央財政轉移支付）的背景下，走分散發展的城鎮化道路極不現實、也難以達到預期的效果。甘南城鎮化道路應選擇集中突破、分步發展的策略，現階段應重點建設7縣1市的縣城（市區），培育出一部分能有效帶動區域發展的中心城鎮（市），才能使甘南走出農牧村城鎮化“小馬拉大車”的困境，才能使甘南城鎮化發展由外生動力為主轉變為以內生動力為主的道路。

2.2 中心城鎮可以降低進城農牧民的轉移成本，并享受到與大中城市居民接近的現代文明生活

農牧民進城的轉移成本，包括轉移的生活成本、運輸成本、心理成本和機會成本等。中心城鎮空間上與農牧村接近，文化氛圍與農牧民接近，使進城農牧民能較快地融入到城鎮；中心城鎮生活成本較低，就住房來說，由于經濟適用房、廉租房和棚戶區安置房等的建設，甘南大部分中心城鎮房價穩定（2010年為2200-2500元/m2），因此，進城農牧民生活成本相對較低；對于已經在縣城安置的農牧民（如在生態保育工程中在中心城鎮定居的農牧民），雖然有一部分家庭老人和孩子在中心城鎮生活，家庭主要勞動力仍然在農牧村從事農牧業生產，但由于中心城鎮距離生產地相對較近，經常回城與家人團聚也相對方便，同時，從長遠來說，也有利于已安置農牧民工作由農牧村向城鎮的轉換。在各級政府的援助和幫助下，甘南州城鎮建設（特別是中心合作市、以及各縣縣城）得到了較快的發展，城鎮（市）道路、給排水、環衛設施等市政設施日益完善，教育、醫療衛生、文化、市場等公共服務設施得到了大幅度提升，城鎮的服務功能日趨完善。如合作市在1999年由鎮改市以來，城鎮建設得到了快速發展，2010年，城市路網線密度為3.90Km/km2；城市供水干管總長50 Km，城區污水管網覆蓋率達70%；集中供熱普及率達90%；市區有中小學11所，市屬醫療衛生機構2所；有文化館1座、圖書館1座。因此，在中心城鎮（市）生活，即可以降低進城農牧民的轉移成本，又可以使進城農牧民就近享受到與大中城市居民接近的現代文明生活。

2.3 優先發展中心城鎮，可以有效協調甘南州生態環境保育與區域發展的關系

甘南州的經濟類型是以草地放牧為主體的粗放型、低效益的傳統經濟類型，隨著甘南牧區人口急劇增加以及對畜產品需求的不斷擴大，農牧村人地矛盾日益突出，直接威脅到整個黃河、長江流域的經濟社會可持續發展和生態安全[6]。為了緩解人口壓力與土地承載力的矛盾，甘南制定和實施了甘南黃河重要水源補給區、長江上游白龍江流域甘南段（碌曲·迭部·舟曲三縣）生態功能修復與水土流失及地質災害綜合整治項目等生態保育工程；其中，甘南黃河重要水源補給區包括該州的臨潭、卓尼、夏河、碌曲、瑪曲和合作，總面積3.057×104km2，占甘南土地總面積的67.9%；補給區劃分為重點保護區、恢復治理區及經濟示范區，各功能區占補給區的比重分別為44.26%、50.74%、5%。要達到工程的預期目的，一是要實現重點保護區、恢復治理區人口向經濟示范區的有序轉移，二是要逐漸改變農牧民的生產、生活方式。由于中心城鎮發展基礎相對較好，通過培育和建設，可以實現人口、信息、技術、物質和能量的有效聚集，因而可以有效承載不適宜農牧業生產區轉移的人口。同時伴隨著與城鎮社會經濟發展相應的城市生活方式的形成和擴散，尤其環保意識的提升和生態文化的發展將為區域生態安全提供了主觀條件[6]；而人口、資金及技術等要素的聚集，城鎮規模的擴大，將會進一步加快區域經濟的增長，從而能夠創造出更多的社會財富以推進環境保護和生態建設。

2.4 加強中心城鎮建設，為區域招商引資，吸納、存留人才創造良好條件，可以同時緩解區域發展中資金和人才短缺的狀況

甘南州具有豐富的自然資源及旅游資源優勢，要將資源優勢轉化為產業優勢，增強區域“造血”功能，就必須通過城鎮的發展來帶動。一是通過重點對中心鎮的建設，不斷完善城市基礎設施和服務設施，增強城鎮的服務功能；二是城鎮服務功能的完善、將進一步帶動城鎮規模的擴大，從而減少企業的投資成本，增加獲利機會，有利于吸引人才與新的投資商進入，為特色產業在發展中引入資本，壯大規模，提高企業創新和競爭力[13]。三是城鎮的發展，將會促進城鎮人居環境和人才待遇的改善，為區域吸納、存留人才創造良好條件，可以有效防止和減少區域人才的流失。如瑪曲縣城尼瑪鎮從1962開始建設以來，縣城規模不斷擴大，2010年，初步形成了“三橫三縱”的方格網狀路網骨架，縣城基礎設施和公共服務設施得到了快速發展，縣城商業、居住、行政功能分區逐漸明晰。2005年10月，瑪曲縣城工業園區成立，占地面積0.82km2，截止2010年，已吸引13家企業入駐，園區基本形成了以畜產品加工、中藏藥材加工、商貿生態旅游服務等為主的產業結構，工業園區的發展，將為瑪曲高原畜牧業、藏醫藥產業、特色旅游業等地方特色產業的發展和牧區勞動力向縣城轉移創造了條件。

3 中心城鎮發展路徑

3.1 按照城鎮的資源環境容量，確定合理的城鎮規模

正確預測城鎮（市）人口規模，科學測定城鎮（市）人口容量，既是城鎮（市）規劃的目標，又是制定一系列具體技術指標與指導城鎮（市）布局的依據[14]。城鎮的資源環境容量主要包括土地容量、水資源容量、生態環境容量等[14]。甘南水資源比較豐富，可供開發利用的淺層地下水資源分布均勻，江河兩岸無大的污染源，水質純凈，未來可通過工程措施增加城鎮的供水能力（如正在實施的“引洮濟合”、“引洮濟潭”工程），因此，水資源不構成合作市區及各縣城未來發展的約束條件。甘南州大部分中心城鎮都屬于河谷型城鎮，如：分布在洮河河谷的碌曲瑪艾鎮、卓尼柳林鎮，分布在白龍江河谷的迭部電尕鎮、舟曲老城區和新區，分布在大夏河河谷的夏河拉卜楞鎮等，因此，用地空間是甘南大部分城鎮未來發展的主要約束因素，根據合作市及各縣城城鎮土地利用現狀、民族地方的實際和《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137—2011），首先確定人均建設用地標準，結合各縣城總規確定的建設用地，可以確定各城鎮的合理規模（表1）。在確定城鎮合理規模的基礎上，應處理好城鎮發展的長期和短期之間的關系，在近期內應充分發揮城市規劃對的中心城鎮建設的引導作用，城鎮建設用地的空間拓展應當注重其內部的增長，不斷調整用地結構，充分挖掘城鎮建設用地的潛力，促進城鎮建設用地集約高效的利用，實現中心城鎮的“精明增長”。

表1 2015—2030年甘南州中心鎮（縣城）人口規劃和用地規模

3.2 大幅度增強中心城鎮基礎設施和服務設施的供給能力，實現公共設施的網絡化發展

經過多年的建設，甘南州各中心城鎮已建成了門類較為齊全的基礎設施和服務設施，但公共服務設施普遍存在著規模小、分級不明確、配套不完善、服務半徑過大等問題，且普遍缺少文化娛樂設施和體育設施。如合作市區城市路網線密度只有3.90km/km2，遠遠低于國家關于小城市的路網密度指標（6—9 km/km2）；供水普及率較低（90%）；現有污水處理廠規模較小，且只能處理生活污水；作為甘南州的州府，缺少綜合型甲級醫院和大型的文化娛樂設施等。因此，要使中心城鎮在吸納農村勞動力和人口轉移方面發揮更大作用和承擔更多的責任，首先必須大幅度增強中心城鎮基礎設施和服務設施的供給能力。一是依據國家城市規劃和建設的相關規定、規范和標準，充分結合民族地方的實際，不斷完善中心城鎮基礎設施和服務設施，實現基礎設施和服務設施的網絡化發展；同時，在規劃和建設時必須立足長期目標，即使不能一步建設到位，但必須規劃留足發展空間。二是建立多元化的中心鎮建設投融資機制。充分利用國家扶持藏區發展的優惠政策、西部大開發政策和地區之間對口援助等政策，積極申報和爭取相關項目；鼓勵和吸引私人資本、社會資本、境外資本參與中心鎮基礎設施、公共設施的建設和運營，多途徑、多渠道解決建設中的資金瓶頸問題。

3.3 壯大城鎮產業，提升中心城鎮的非農就業吸納能力

一是加快中心城鎮特色工業的發展。對當地企業發展、要素供給、市場需求等進行綜合分析，培育和扶持一些根植性較強、關聯作用較大的核心產業[1]，在此基礎上，建立各具特色的工業園區。如合作市可依托現有的乳品加工企業，建立乳品加工企業集團；瑪曲可依托天馬生態股份有限責任公司等畜產品加工企業，建立畜產品加工企業集團；夏河可依托水電優勢、安多集團、畜牧業資源優勢，打造融清潔能源和畜產品加工為一體的綜合工業園區等。通過健全各種要素市場、確立公平有序的市場競爭規則、制定比其它地區更加優惠的特殊政策，吸引和集聚與自身優勢相關聯的產業，實現中心城鎮產業的集群化發展。推動傳統產業的技術改造工作，實現傳統產業的高技術化；充分發揮大企業、大集團的帶動作用，提升行業的整體水平和競爭力。二是加快改造提升傳統商貿業和專業市場，依托甘南豐富的旅游資源，加快旅游業等各類服務業的創新發展；大力發展現代物流、金融服務、科技服務、信息服務、文化服務和商務服務等產業，努力提高三產在國民經濟中的比重。三是大力整合農牧村的教育資源，積極發展農牧村職業技術教育和成人教育，建立農牧民職業培訓體系，把市場需求與農牧民就業需要相結合，提高農牧民生產技能和文化素質，增強農牧民勞動力市場競爭就業能力[6]。

3.4 注重城鎮特色化建設，保障和延續民族文化特色

城鎮特色是城鎮凝聚力的重要物質基礎，是中心鎮建設的靈魂[15]，在甘南州中心城鎮的建設中，由于開發建設的無序性，對城鎮景觀造成了一定的破壞，城鎮特色逐漸淡化。如夏河縣城拉卜楞鎮整體上依地形而建，初步形成了以藏式建筑風格為主、帶狀網格型城鎮空間格局，但是城鎮各類用地混雜，造成城鎮整體景觀層次不夠清晰；城鎮建設忽視了濱水空間的有效延續性，沒有形成連續的河道景觀界面；部分新建建筑地方色彩不突出，且城鎮民用建筑與拉卜楞寺院建筑色彩重疊、色彩沖突和混亂明顯。因此，在中心城鎮的建設中，必須按照城鎮功能定位，把培育城鎮個性、塑造城鎮形象作為城鎮建設和管理的重要內容。一是要把城鎮的現代化與傳統色彩，開放性與民族性、地方性有機地融合起來，既著眼于現代城鎮發展，又要實現傳統歷史文化、民族文化的傳承。二是通過一定的法律手段，明確在城鎮建設中，必須進行“布局景觀”和“建筑風格”評價，以建筑風格是否體現當地文化特色、建筑物景觀同整個城鎮建設風貌是否協調為評價標準，規范和約束城鎮建設項目[8]。三是城鎮建設要著眼于長遠發展，重視城鎮規劃在城鎮特色化建設當中的引導作用，避免城鎮大拆大建。

3.5 加強中心城鎮的生態環境保護，為城鎮的可持續發展提供保障

在中心城鎮發展當中，如果不注重生態問題，不注意解決在城鎮建設、人口和產業聚集時帶來的環境保護問題，就有可能導致城鎮污染（如水污染和工業污染等）加重、土地資源的生態功能降低、人居環境惡化等問題。所以，在中心鎮建設中要切實做好保護生態環境：一是在城鎮規劃和建設中要注意合理利用土地，積極調整產業結構和各功能區布局，盡量避免因為城鎮建設而造成對生態環境的破壞，加重荒漠化；二是要對計劃發展的產業從環保角度進行選擇，對生態環境問題嚴重的個別城鎮（如舟曲老城區），要限制以發展工業和自然資源開發為主的城鎮化建設，防止出現生態環境的再破壞和可能造成的生態災害[6]；三是充分保護原有的生態資源，特別是要保護好植被和河道；四是加快推進集約型規劃、建設和管理，大力推行清潔生產，推廣使用清潔能源，提高能源利用率，努力實現以最少的資源能耗，獲得最大的產出效益；五是完善城鎮環境保護體系，健全城鎮環境保護監管隊伍，加大城鎮生產、生活污染的治理力度，推動中心城鎮環境建設健康發展。通過以上措施，實現中心城鎮建設與生態保護協調發展，不斷提高城鎮人居環境，保障中心城鎮的可持續發展。

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