一個西部縣的低保權力鏈

韓永

116，一個看似吉利的數字，在周至縣卻成了一個敏感數字。

今年2月份，陜西省紀委公布了去年查處違反八項規定的情況，周至縣成為唯一一個被兩次點名的地方，一個是該縣殘聯違規辦理殘疾人證，另一個是該縣116名公職人員騙取低保金。

而在對陜西省紀委的查違報道中，低保事件大多出現在醒目的標題中，從而為這個以盛產獼猴桃著稱的縣，貢獻了兩個搜索熱詞——“116”和“低保”。

300多年前，周至大儒李二曲曾為公職人員留下警誡：“爾俸爾祿，民脂民膏，小民易虐，上蒼難欺。”而如今，如此大規模的公職人員卷入到與最貧困人群爭奪低保的行列，讓此處的政府公信力備受質疑。

瓜分指標

周至縣農民周光辛（化名），曾有過一次目睹低保指標被“瓜分”的經歷。

那是在2007 年左右，低保剛開始在中國的農村全面鋪開。2007年的中央一號文件提出，要在全國范圍內建立農村最低生活保障制度。當年7月份，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。《通知》規定，農村低保保障的對象，是家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農民。其中的重點，是因病殘、年老多病、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因，造成生活常年困難的農民。

此間，周光辛所在的村開了一次“兩委會”（黨支部會議、村委會），會議的主要議程，是討論低保指標的分配問題。周光辛并非“兩委會”成員，但作為曾連任三屆的前村支部書記，獲邀列席。

會議的重點，沒有放在低保指標應該在村民之間如何分配，而是放在了這些指標在“兩委會”成員之間如何分配。爭執的焦點，是如何在保證“兩委會”成員都能分到指標的前提下，向村書記和主任適當地傾斜。

最終達成的方案是總體上平均，同時向村書記和主任傾斜一兩個名額。村書記似乎有一種“被分權”的失落感——在以前指標的分配中，他和村主任都擁有更大的話語權。

這些手握指標的“兩委會”成員，開始為這些指標尋找合適的人選。周光辛發現，這些最終拿到指標的人選，與上文提到的低保標準毫不相干，他們最大的一個共同點，是與“兩委會”成員之間，都有或親戚或朋友的關系。

而村上那些真正貧困的人，卻被排除在這個名單之外。這是一個外人難知其詳的名單，除了村民間的口耳相傳外，“兩委會”沒有通告，村上的公示欄上也看不到。這成了一出看了一半的戲，知道了開頭卻不知結尾，于是在村民間杜撰出各種各樣的版本。

虛報過關

村里確定了名單，只是走完了第一步。接下來還有兩步，一個是鄉里的審核，另一個是縣里的審批。其與村里的初審加起來，構成了低保審核的“三部曲”。

鄉里的審核主要包括兩個環節：一是入戶調查，二是民主評議。這兩個程序的目的，都是核對申請者所報的資料是否屬實。前者是用事實說話，后者是讓群眾說話。

這兩個環節名義上由鄉鎮主持，實際上村里擁有很大甚至主導性的話語權。比如入戶調查，由于鄉鎮對申請者的情況不甚熟悉，入戶調查時規定要由村干部陪同。調查人員或基于完成任務的需要，或基于了解真實情況的難度，其調查的大部分內容來自于村干部的介紹。有的調查人員基于效率的考慮，把大部分時間用在聽村干部的介紹上，而將入戶環節一筆帶過。

基于村干部與被調查對象之間不言自明的關系，村干部通常會在這一過程中暗渡陳倉。翻開一些入戶調查的報告，會發現其內容與村上申報的內容幾無二致，卻與真實的情況相差甚遠。

這種對村干部的過度依賴，讓這個本來意在糾正村級造假的環節流于虛設。一些參與虛報的村干部，會將提前獲知的鄉鎮來人審核的信息告訴被調查對象，讓他們提前做些準備。周光辛說，每次入戶調查前，村里都會有一些財產轉移的行為。

入戶調查的遭遇，會在接下來的民主評議環節中重演。從制度設計上看，民主評議意在通過村民代表的評議，讓可能被隱藏的真相浮出水面。這一環節通常由一位鄉鎮干部主持，參加者包括村“兩委會”成員和部分村民代表。

從這個人員構成看，鄉鎮在這一環節只是象征性的存在，“兩委會”成員和村民代表握有最終的話語權。由于村民代表的選擇權掌握在“兩委會”手里，這一環節的實際控制權，與入戶調查一樣，也掌握在“兩委會”成員手里。

記者調查發現，在整個農村低保的申請流程中，村級政權表現出超乎尋常的控制力。它不僅讓村級的初審權高度集中，還事實上分享了鄉鎮一級的審核權，從而讓鄉與村兩級審核事實上合二為一。周至縣一位副鄉級干部告訴《中國新聞周刊》，自己或親戚擁有低保的村干部，在村干部中占比不低于80%。

接下來的邏輯與入戶調查環節如出一轍：“兩委會”成員要拉攏村民代表，以確保他們所提供的名單在民主評議階段獲得通過。

這是一個“睜眼說瞎話”的環節。不管是“兩委會”成員還是村民代表，對于名單上村民的經濟狀況都心知肚明，卻又不得不口是心非，將一個原本家境殷實的家庭，說成是飽受饑寒之苦。

這兩個環節通過后，低保申請的旅程已走過大半，主要的“險灘”均已涉過。接下來要過最后一道關，就是縣里的審批。

縣里與鄉里的權力有一字之差：鄉里叫“審核”，縣里叫“審批”。“核”主要是對內容負責，“批”則是一種程序上的權力。當在內容上機關用盡，形式也就水到渠成了。

審批之前，縣里還有一個抽查的環節。按規定比例不少于30%。由于縣村之間距離遙遠，這種抽查更有賴于鄉村兩級，事實上最終又落在了“兩委會”手里。接下來的事情，就又回到了“兩委會”的邏輯上。

這樣，一個由“兩委會”而起的低保申請，在經歷了多個有驚無險的環節后，最終完成了一輪循環。周至縣一位副鄉級干部告訴《中國新聞周刊》，這一過程，其實是從終點回到起點的過程。“縣上最終審批的名單，與村上申報的名單大同小異。”

低保權力場

而就在上述程序中間，閃爍著116位公職人員的身影。

這116位公職人員，以村、鄉和縣為中心形成了3個權力場，這個權力場的圓心，是村“兩委會”、鄉鎮民政所和縣民政局。而在其中手握重權者，是村書記和村主任、鄉鎮民政所長以及縣民政局局長、副局長和低保辦主任。

而在這個圓心周圍，圍繞著好幾圈分食利益的人。這群人包括縣級黨政領導、鄉鎮黨政領導、有一定影響力的退休干部、工作上下游部門官員、有監督權的部門官員、一些重權部門的官員以及一些利益輸送的人員。這些人要么與低保權力部門構成上下級關系、對其仕途有直接影響，要么是手握可資交換的資源、而這種資源對自己又舉足輕重者，或是對構建可資利用的人際交往圈子至關重要者，當然也有純粹的利益輸送者。

上文提到的副鄉級官員告訴記者，由于在低保審批中擁有的權力不同，村、鄉和縣相關部門權力行使的路徑有所不同：村級干部掌握著低保對象的提名權，但這個名單能否通過，還要看鄉鎮的入戶調查和民主評議，雖然這兩個環節充斥著形式主義，但權力的任意性也是要規避的風險。基于保險考慮，村級干部通常在受人所托后，拿出一部分收益拉攏鄉民政所長，以買其在調查的環節“睜一只眼閉一只眼”，并在遭遇質疑時幫忙擋一把。

村干部的觸角通常很難伸到縣里，從投入產出比計算，投資縣鄉兩級的成本也偏高。這個工作由鄉民政所做。鄉鎮雖然內容的審核權在握，但縣里的形式審查與30%的抽查率也不容小覷。周至縣一位紀檢系統官員告訴記者，抽查可以做虛，也可以做實，虛實之間的自由裁量權，是官場上難以琢磨的風險。基于這種考慮，若鄉鎮受人所托，也通常會將其中的一部分送給縣上，以免在接下來的程序中橫生枝節。

而縣一級的受人所托者，亦無法獨享收益。由于其只是擁有審批權，審核權和初審權還掌握在鄉村兩級，其得給這兩級打招呼，說把某個人報上來，不占用你們的指標。三級政權在這一過程中心知肚明，下一級也因此擁有了向上級討價還價的余地，比如多要幾個指標。

相比縣和村兩級，鄉鎮操作的余地更大一些。一方面，村一級的初審權是受鄉鎮委托，鄉鎮也可以直接接受低保申請，這樣就不需要就名單問題與村里協調。另外，鄉鎮將名單報到縣里后，被后者審批掉的可能性也非常小。基于此，鄉鎮民政所長的位置，正成為鄉級職位中的香餑餑。

而作為鄉鎮民政所的上級，鄉鎮黨政領導在低保問題上發言權很大。周至縣金融系統的一位官員，向《中國新聞周刊》講述了其為侄子辦低保的經歷：他坐在村支部書記的家里，給鄉黨委書記打了個電話，說侄子生活困難，給他辦個低保吧。鄉書記說行，到時候再說。“我說別再說，我現在就跟村書記在一塊，你給他安排就行了。鄉里書記說行，這個事就成了。”

近兩年，中央在低保問題上措施頻出，地方上的低保亂象正在收斂。2013年全國“兩會”，民政部長李立國公布了5項正在實施和將要實施的措施，其中有幾項被認為打在了低保亂象的“七寸”上，比如低保申請者可以跳過村級，直接向鄉鎮和街道提出申請；對低保經辦人員和“兩委會”干部近親屬實行備案制度，單獨進行審核；推動建立申請家庭經濟狀況核對機制，將其提供的信息提交車輛、證券、儲蓄等部門進行比對；嚴格公示制度。

周至縣一位退休的副縣級干部告訴記者，從制度設計上看，中國村、鄉、縣結合的三級低保申請制度，是一個兼顧了效率與公平的設計：村里最知道誰需要低保，認定成本低，且高效準確；鄉與縣的入戶調查與抽查，則有望形成一種由近及遠、層次分明的監督。而問題在于，這個制度如何真正實行。