發揮市場決定作用創新建設工程安全監管模式

上海市建設工程安全質量監督總站 上海 200032

黨的十八屆三中全會特別強調了“市場在資源配置中起決定性作用”，并明確指出要“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”。因此，有效激發市場主體活力，充分發揮市場責任主體自身安全管理的獨立性和有效性，是打造夯實安全監管工作的重點方向，也是當前建設工程安全監管模式深化改革的重點內容。

1 當前安全監管面臨的形勢

近年來，在整個建筑市場規模迅猛增長的大背景下，上海市（以下簡稱“本市”）安全生產形勢總體平穩、基本受控，事故總量和死亡人數連續8 年保持了下降態勢，安全生產監管工作起到了顯著的效果，但所面臨的形勢日益復雜，要求愈加高，監管面臨的風險也前所未有。

1.1 建設任務繁重使得各方管理資源相對稀釋

當前，本市在建工地7 000多個，建安總量5 000多億元，工程體量規模逐年增加，然而相應管理力量卻未同步跟上，形成落差，參建各方技術管理力量、關鍵崗位有經驗的一線操作人員以及大型機械設備等嚴重稀釋，加上安全投入不夠，直接影響工程建設安全。

1.2 工程建設難度增加導致安全生產風險日益增大

目前本市超高層建筑越來越多，基坑深度越來越深，技術工況越來越復雜，技術風險越來越高，現行標準不斷被突破。項目交叉施工風險點多，地下水上施工項目多，深基坑作業點多，新材料、新工藝、新設備的應用多。一旦出事故，其影響面、破壞程度和經濟損失都要超過以往。

1.3 投資主體多，協調難度大，容易產生疊加風險

隨著投資主體多元化，世博園區、虹橋樞紐、迪士尼等項目更是涉及多種投資類型、多種建設模式、多家總包單位。牽涉建設、水利、港口、民防、消防、環保、園林綠化等多家管理部門，管理邊界不清、責任模糊，增加了現場有效控制的難度。

1.4 監管要求不斷提升，監管工作壓力同步上升

隨著社會的進步和經濟的發展，人們對安全需求和生命價值的認識不斷加深，整個社會對安全工作的關注度不斷提升。中央、地方各級政府對安全生產工作的要求不斷增強，習近平總書記去年6 月專門就安全生產作出重要批示，特別指出“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線”。同時行政追責的力度不斷加大，對安全監管工作提出了更高的要求。

1.5 一線操作工人素質低下，培訓覆蓋率低

本市建設施工一線操作工人主要為外來農民工，其勞務意識、技能普遍較低，勞務單位不固定，難以組織系統的技能培訓和崗前培訓，容易引發意外和安全質量事故。由于流動性大，培訓的覆蓋率難以提升，因此技能水平相對低下，違規操作給工程質量安全管理增加難度，容易引發施工安全質量事故。

2 安全監管模式的現狀和存在不足

2.1 部分削弱了市場主體的安全自控能力

監督工作過于微觀具體，過于強調現場實物，不能充分體現政府監管的行政執法特性，執法監督變成安全把關，一定程度上替代了現場安全員和安全監理的職能，導致企業安全管理部門人員的不斷減少。

2.2 受質量監督模式影響仍留有核驗制痕跡

安全監管工作是在質量監管制度之后建立，因此無可避免地受到質量監督模式的影響。隨著質量監督竣工核驗制度改變為竣工備案制度，政府從原來的責任主體轉變為監管主體，管理方式也從原來的直接、具體監督轉化為間接、宏觀管理。但是原先核驗制時期遺留下來的影響，如與具體項目關聯緊密，強調監督頻次，依舊保留在今天的質量以及安全監督實踐中。

2.3 過多強調了行政手段

當前我們安全監管手段不少，但行政的居多，市場監管的手段未能及時跟進，作為原本制度設計重要市場化監管環節的監理，未能提高專業服務能力，反而成為各種利益沖突的緩沖劑，使得監管效果不理想。行業管理缺少對保險、擔保、信貸等市場手段的運用，未能利用市場經濟下市場配置資源的功能，不利于市場激勵懲戒機制的形成，誠信體系也無法跟進，工程現場也相對封閉，缺乏公開，不利于社會參與監督。

2.4 未能發揮市場主體積極性

目前監管查處的震懾力不夠，處罰手段比較單一，企業違規成本較低，無法觸動企業靈魂和痛處，無法促進企業持久的、安全的安全責任意識，企業在經營活動中也難以將安全放在一切工作的首位。另外也缺少相應激勵機制，因而無法調動企業加大安全投入和提升在安全技術科技創新方面的興趣。

3 新形勢下建設工程安全監管模式的探索

3.1 指導思想

強化紅線意識、強化安全基礎，通過企業抓許可、現場抓標準、人員抓培訓、監管抓機制、事故抓預防，進一步發揮建筑市場各方的主體作用，結合市場化監管手段和科技興安，推動全方位安全監管模式的建立。

3.2 實施原則

3.2.1 做好兩個結合

一是市場與現場的結合。市場的準入信息，為現場監管提供依據和服務。現場監管信息反饋給市場監管，影響招投標和資質資格管理。通過信息共享、資源互補，推動企業自控能力提升。二是監管與服務的結合。在執法查處的同時，要加強實現的告知和服務，加強與企業的互動和信息的公開，政府行政部門做到早提醒，企業和現場做到早預防。

3.2.2 建立三項機制

建立完善企業、現場、中介的三方面機制，形成安全管理企業自控和管控網絡：一是企業責任主體的自律和誠信機制；二是施工現場參建各方環環相扣的制約和閉合機制；三是安全中介服務機構的輔助和配合機制。

3.3 改進安全監管模式的具體措施

3.3.1 夯實基礎，強化企業安全管理體系的建設

安全生產的責任主體是企業自身。開展安全生產標準化工作，是促使施工企業建立自我約束、持續改進的安全生產長效機制的重要舉措，是推動建筑安全生產形勢持續穩定好轉的重要手段，能有效解決目前存在的企業安全管理與項目安全管理脫節嚴重的問題，全面落實企業安全生產責任制，切實改善項目安全生產條件，提高事故預防能力。當前繼續深化安全生產標準化工作，主要考慮從內容上充實要求，從程序上完善規定，從形式上調整操作，即“增加相關方的參與度、增強企業的自律能力、提高現場的管理水平、夯實安全生產基礎”，從而達到“管理環節、施工行為、現場實物”的規范化，進而促進企業自身安全管理體系的健全，自身安全管理隊伍的壯大，以及自身安全管理效能的提升。

3.3.2 充分發揮社會第三方作用，建立市場化的安全評價體系

通過政府購買服務的形式，充分發揮行業組織作用，利用第三方機構來實施安全評價、體系認證，來規范企業安全生產標準化建設，激發企業加強安全管理的內生動力。

同時引入保險、擔保機制，通過費率調節機制，來引導企業提升在安全管理的資金投入。可考慮在目前安全生產許可證的條件或施工許可證發放條件中增設投保條件，借力保險擔保機構的力量，從保險公司自身減少出險理賠的角度，實施不定期的風險管控，提升現場安全管控系數。

此外還需進一步完善企業的信用體系建設，使得安全事故直接與企業融資貸款等經營活動實施關聯，加大其違規成本。

3.3.3 加大信息公開，發揮社會監督和輿論監督的作用

運用信息化手段促進安全監管工作的公開透明。通過建筑建材業信息平臺，讓企業清晰掌握自己每個項目的安全標準化管理情況，便于企業開展差別化的自查。同時每月對安全生產動態考核記分工地及人員、安全標準化不合格工地實施建筑企業和重大質量安全事故工地企業，及時在管理信息平臺上公示，推動行業、社會的監督。進一步完善市與區（縣）之間信息共享，以及與衛生、技監、消防等其他管理部門數據共享，實現管理協同。

3.3.4 嚴格零容忍，提升行政執法查處的力度

一是加強執法力度，是有效促進企業履行安全生產責任、加強安全預防的一種有效手段。在檢查方式上，強化檢查的隨機性，不事先通知、直奔現場。在組織形式上不固定監督組，監督人員不對口項目。監督過程強調“一步不讓、一查到底、零容忍”，所有違法違規行為一經發現，嚴格追究、嚴厲問責，絕不手軟。監督處理強調查處一批、通報一批、教育一批。對發生安全生產事故的企業，從重處罰。

二是與安全生產許可、安全生產標準化考核、安全生產動態考核實施掛鉤。 加強對企業安全行為的動態監管。嚴格安全生產許可證動態考核，嚴格按照“三色通道”管理辦法，對取得安全生產許可證但已不具備安全生產條件的建筑施工企業實施暫扣證書、停止其招投標、進行通報等處理，強化過程動態監管，進一步完善了安全生產許可證和三類人員的監管。加強了對安全生產標準化考核不合格企業的嚴肅查處，對不達標施工企業進行了安全生產許可證的條件復查。

3.3.5 建立激勵政策，引導企業加大安全投入和科技興安

對于企業通過應用信息化技術、機具設備智能化革新、個人安全防護設施創新等科技創新手段提升安全管理水平方面，給以政策扶持。制定“科技興安”自主創新技術（產品）目錄，在工地上應用目錄中技術產品的，在企業信用評價中加分，給以招投標和評優方面的優先權，引導企業在安全技術上的研發和投入。

3.3.6 加大培訓，提升全體從業人員的安全意識

現代安全管理理論研究將安全管理的歷史劃分為四個階段，即由最初的無意識階段，到基于事故的被動反應階段，再到基于程序的主動預防階段，然后到基于人的安全行為的創作性預防階段。我國目前安全管理正處于第三階段向第四階段過渡。如何預防人的安全行為，其中一個重要的手段是加大培訓。人的思想決定行為，在提高培訓工作的針對性和實效性方面，除了安全生產形勢、安全基礎知識和安全操作技能的培訓外，更重要的是進一步提升企業和作業人員對安全生產思想認識的到位程度，要做到安全意識的入腦入心。也就是在我們提升一個人的“安全技能”“安全行為”之前，首先要提升這個人的“安全態度”。在一線崗位工人實名制的基礎上，強制推進崗前安全培訓和技能培訓，并借助行業協會力量做到培訓的常規化、制度化。