代建工程風險源分析及防范措施

占 勇，宋吉平

（蚌埠玻璃工業設計研究院，蚌埠 233018）

由于安徽省項目代建制度較之廣浙滬等地區推行時間短、試點時間不長，尚缺乏相應的準入制度及代建管理辦法，除了一般工程建設中存在的風險之外，代建人的風險有其獨特之處。現結合筆者從事代建工程的管理實踐，探討操作過程中實際存在的風險因素及防范措施。

1 風險源

1.1 法律法規不健全

從國家層面來看，目前僅2004年國務院頒布的《關于投資體制改革的決定》和財建（2004）300號文《財政部關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》中闡述了非經營性政府投資項目代建財政管理的若干意見，其余各省，例如浙江、廣東等結合本省項目投資狀況，相應出臺了代建企業資質認證、代建項目管理收費標準及暫行（試行）的代建制管理辦法。安徽省出臺的相應政策僅有《安徽省政府投資工程項目政府采購管理暫行辦法》（財購〔2010〕396號文）和《安徽省政府投資項目后評價管理實施辦法（試行）》（發改稽察（2009）174號文），如此在項目具體執行過程中缺少相應的法律制度保障，將會給代建工作帶來很大的風險。

1.2 法律地位不明確

總體來看，代建人在項目建設中與項目委托人和項目使用人是合同關系，為一方獨立的責任主體，在工程建設期間代理委托人的職責，行使項目管理的職能。但從代建管理模式來看，主要分為企業型代建和政府機構集中代建兩種。在實際操作時，又可分為：

1）代建人與委托人簽署合同，工程各參建單位直接與代建人簽署合同，不直接與項目的委托人和使用人發生合同關系。

2）代建人、委托人、工程參建各方共同簽署三方合同。

3）代建人僅與委托人簽署代建合同，工程參加各方仍獨立與委托人簽署合同，委托人在代建合同中明確代建人的相關管理權利和職責。

由于代建模式不同，合同關系也不一樣，在項目實際執行過程中，代建人不能完全取代建設單位的地位，存在建設主體不明確的問題；各省對代建人的權利約束又有所不同，同為代建項目，在實際操作過程中，存在較大的差異。筆者結合在安徽省實施代建項目的具體實踐，就發現存在企業型和政府型兩種并行的局面。省市機構有安徽省公益性項目建設管理中心、蚌埠市重點工程建設管理局等；企業型的有各地的綜合性設計研究院、工程咨詢單位和房地產開發公司等。

1.3 合同風險（尤其是權責利不匹配）

在代建工程實踐中，代建人既沒有真正建設單位的權威性，也沒有自行組織設計、監理和施工的權利，較之建設方和施工總承包方合同關系存在多種權利上的局限，反而在責任上代建人往往面臨著無處罰上限的經濟風險。一般來講，對施工承包單位的處罰上限是施工合同額的30%；對勘察、設計、監理單位的處罰上限是合同總價；對代建人目前尚無明確的處罰上限。從取費角度來講，國家針對勘察、設計、監理都有相應的取費標準和調價規定，而代建項目取費各省市的規定不一，有的地方甚至沒有代建工程取費的相關規定。代建合同管理在實際操作過程中普遍存在“低、重、虛”的三種特性：“低”表現為代建取費低，“重”表現為違約責任重，“虛”即節余獎勵難以兌現。

筆者參建的代建項目中，監理合同取費為總投資的1.5%，代建合同取費為總投資的2%。在違約處罰上，涉及代建人自身失職時，當項目實際建設投資金額超過合同約定投資控制金額的，按超出數額10%賠償；當工程質量有問題的，按評估損失10%賠償，賠償款從銀行履約保函（保額為代建合同標的10%）中扣除。履約保函中擔保金不足的，相應扣減項目代建管理費，但最高不能超過項目代建管理費總額。一般監理合同中不會要求監理單位提供履約保函，而代建合同卻參照了施工合同的模式，要求代建人提供10%左右的保證金。就費率本身而言，代建取費僅比監理取費高0.5%，然而在合同實施過程中，代建人承擔的責任遠比監理單位要重且范圍要廣，而10%的處罰又略顯偏高。節余獎勵在參建的代建合同中就沒有體現，相應的獎勵條款在專用條款中予以了刪除。

1.4 代建監管體系和配套管理辦法未建立健全

主要體現在：

1）政府監督資源的優化整合不容樂觀，往往出現“人人有權，沒人負責”的局面。發改、財政、建設、審計等部門，在代建項目建設全過程監督中存在銜接不到位，分工不夠明確，職能劃分存在差異等問題。

2）缺乏有效的社會監督機制。在推行的代建制地區中，只有約15%的地方通過采取公開中標參建單位、設立公眾舉報或網站等措施，接收公眾對代建項目的監督。

3）在政府機構集中代建模式中，政府監督機制易流于形式。與企業模式相比，政府代建行為本身就缺乏競爭性與激勵機制、非利潤化、缺乏敏感性、個人影響力較大等特點，加之政府各部門對代建人的監督屬于內部監督，這在很大程度上讓監督成了概念化。

4）代建資質管理、代建合同范本、代建取費標準的不健全和不統一。各省對代建人資質審查要求不盡相同。總體來看，可劃分為綜合類和專業類，設甲級和乙級。有的省市要求代建人須集工程咨詢和工程造價資質于一身，有的則要求集工程咨詢和工程監理或施工資質于一體。不同企業的轉型，再加上企業原始技術力量的側重點不同，必然會導致代建管理思路上的較大差異，影響整體代建工程的管理方針和目標。代建合同的范本從目前各省實施的情況來看，基本著重于委托人、使用人和代建人的三方代建合同。從實際的代建操作模式來看，又具體分為企業型和政府型，且有時候還會出現委托人、代建人、施工方共同簽署合同的狀況。隨著代建模式的推行和實踐，應該頒布統一的代建合同范本，必要時也可以參照“建設工程勘察合同”的模式（具體分為GF－2000－0203、GF－2000－0204兩個范本），針對不同的情況酌情采用不一樣的范本。代建取費標準方面也是高低不一，有一刀切的，有按造價不同的，也有專業不同結合造價高低的。譬如：廣東省是以總投資額2億元為節點，2億元以下的統一按照2%收取，超過2億的部分按照1.5%收取；湖南省則是按照投資額的大小，5 000萬元以下的按照3%收取，0.5～1億元的按照2.5%收取，1～2億元的按照2%收取，2～5億元的按照1.5%收取，5億元以上的按照0.5%收取；上海市則是按照市政基礎建設、園林綠化、大型橋梁和前期動拆遷再結合投資額的大小區別對待。取費標準的不統一，必將影響代建市場的正常秩序，影響代建制的發展。

5）工程本身的風險。就代建工程本身而言，可分為技術風險和非技術風險，具體又體現在工程進度、投資、質量和安全等方面的風險。以某代建工程為例，風險清單見表1。

表1 一般代建工程的風險清單

2 代建工程風險防范措施

代建人在代建管理中的風險防范的主旨是加強項目管理水平，提升風險認識。風險承擔是項目建設過程中的必然選擇，從代建人在代建管理中的規范性、合法性、效益性的角度考慮，風險防范與風險承擔相輔相成，鑒于目前代建市場形成的原則及共識，代建人對其在代建管理中的風險防范可以從以下三方面著手。

2.1 合理、公平地在代建合同中分配風險要素

應針對不同的情形，在合同中約定各風險要素的責任承擔主體，有些要素屬于當事人一方承擔，有些則屬于合同雙方（或三方）共同承擔，有些則屬于免責條款。在合同訂立時，各方應根據工程實際情況，合理妥當地制定權、責、利等方面的專項條款。同時要本著權、責、利對等的原則，做到誰有能力控制風險即由誰來承擔風險，同時也由誰來享受利益。

2.2 風險分擔和規避

在實施項目代建管理中，代建人可以通過與項目勘察單位、設計單位、施工單位、材料設備供應商、監理單位、招標單位等簽訂相應合同。將代建管理合同中應承擔的風險進一步分擔到前述有關單位，以達到風險承擔規避和分擔目的。

2.3 工程保險

工程保險能取到防范風險的保障作用，可以降低事故糾紛的處理成本，有利于對代建工程風險的監管。有些發達國家和地區，連建筑師、結構工程師等設計、咨詢專業人員均購買專業責任險，讓保險公司能為他們的工作疏忽或可能出現的一些不可預見風險來買單，從而降低和轉移自身風險。我們要有所借鑒，拋開國內的建筑工程一切險、安裝工程一切險等強制入保的理念，做到積極和自愿參保，要順應代建市場需求，積極推行代建項目工程保險制度，鼓勵代建人牽頭，就建設工程項目統一投保。

3 結 語

隨著國內投資體制的改革深入和項目管理機制的發展，代建制亦在逐步推廣。代建人在委托合同締約過程中，要運用各種風險分析技術，對將會出現的各種不確定性及其可能造成的各種消極影響和影響程度進行恰如其分的分析和評價，并采取相應的防范措施，達到降低風險或減少其發生的可能性的目的，進而積極有效控制代建項目的投資、質量、工期和安全等，實現代建的最終目標，由此才能更好的促進代建制的健康有序發展。

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