誰可以作為立法的第三方

程多威 中國政法大學民商經濟法學院

王燦發(fā) 中國政法大學民商經濟法學院環(huán)境資源法研究所所長

誰可以作為立法的第三方

程多威 中國政法大學民商經濟法學院

王燦發(fā) 中國政法大學民商經濟法學院環(huán)境資源法研究所所長

委托第三方起草立法絕不意味著將立法權也同時轉移給了第三方。立法機關在確定委托立法項目時，應加強調研和論證，堅持宜精不宜多的基本原則。

《西游記》中，唐僧不聽話，跑出孫悟空劃定的安全圈，終究還是被妖精逮走了。社會管理、國家治理，也是同樣的道理，得有自己嚴格的“游戲規(guī)則”，誰都不能逾越，這個規(guī)則就是法治，誰碰圈線，誰就得自負其責。然而，誰來劃這個圈才合適呢？這就涉及到立法問題。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）旗幟鮮明地將“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”作為全面推進依法治國的總目標。“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”是實現這一總目標的關鍵路徑之一。為此，《決定》提出了若干具體的完善方向。其中，“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”是“深入推進科學立法、民主立法”的一個重要方面。

這些年，誰掌握環(huán)境法律法規(guī)起草權

環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)作為我國法律體系的一個主要組成部分，無論從立法數量上還是修訂的數量上，在各部門法中都名列前茅。而且，環(huán)境與資源保護的法律法規(guī)作為涉及全社會公眾切身利益的立法，與公眾的生活密切相關，也最能引起公眾的關注。根據以往的經驗，誰掌握了起草法律法規(guī)草案的主動權，誰也就有了最方便表達其意志的途徑，也就最有可能將本部門、本行業(yè)、本階層、甚至本團體的訴求在法律法規(guī)草案中得以體現，甚至最后成為法律規(guī)范。

我國在過去幾十年中，環(huán)境與資源保護法律法規(guī)草案起草的權力基本上是掌握在相關環(huán)境和資源管理部門手中，即使有的法律名義上由全國人大環(huán)資委起草，但事實上都要由全國人大委托有關部門起草，然后再交由全國人大環(huán)資委修改后報全國人大常委會。

自然之友、公眾環(huán)境研究中心、大自然保護協(xié)會和北京大學自然保護與社會發(fā)展研究中心等單位，聯合印制宣傳冊，呼吁關注并保護長江上游珍稀特有魚類及其生態(tài)環(huán)境。CNSPHOTO/供圖

這種立法，往往有關部門管理的條款較多，立法時爭議最大的是部門職責分工。一部法律草案遲遲不能提交審議，也往往是部門間無法就某些或某一條款達成一致。《自然保護區(qū)法》、《濕地保護法》、《化學物質污染防治法》、《土壤污染防治法》等法律之所以至今不能出臺，就與各部門間的意見不一致有很大關系。四中全會要求探索委托第三方起草法律法規(guī)草案，可以為上述問題的解決提供一定的可能性。

從今后，誰可能成為起草者

那么，誰可以成為法律法規(guī)的起草者呢，我們分析可以有如下幾類。

一是環(huán)保社會組織。依據新《環(huán)境保護法》第58條，符合特定條件的環(huán)境社會組織可以提起環(huán)境公益訴訟。一些擁有良好聲譽和積極影響的環(huán)保社團，比如中華環(huán)保聯合會、中國環(huán)境科學學會、自然之友等，不僅具有較新的環(huán)保觀念和較強的環(huán)境問題意識，而且也有自己的專家隊伍。也許更為重要的是，這些環(huán)保社團往往可以客觀真實地反映群眾呼聲，因而成為環(huán)境公共利益更好的代言人和捍衛(wèi)者。這些優(yōu)勢都有助于環(huán)保社團完成草案起草的相關工作。

二是法學專家。法學專家，特別是環(huán)境與資源保護法學專家始終是我國環(huán)境法治建設中一支不可忽視的重要力量。《環(huán)境保護法》修訂過程中，眾多環(huán)境法的專家學者通過各種途徑和方式獻言獻策就是很好的證明。環(huán)境法學專家精通法學專業(yè)的知識和技能，對中國的環(huán)境立法情況較為熟悉，對其存在的現實問題有比較全面深刻的認識。同時，他們往往結合國外立法的經驗教訓和中國的現實國情，對有關環(huán)境立法的完善方向也有比較準確的把握。

三是高等院校和科研機構。任何法律法規(guī)的起草都很難說是一個純粹的法律問題。由于環(huán)境問題的廣泛性和復雜性，環(huán)境立法起草工作的有效開展可能不僅需要法律專家，而且需要管理學、經濟學、社會學、環(huán)境科學等方方面面專家學者的共同參與。由于高等院校和科研機構往往聚集著不同學科背景的專家，并且已形成相關領域的科研團隊，因而成為實踐中備受青睞的立法起草委托對象。

四是律師事務所。法律的生命在于實施。環(huán)境立法的成功與否在很大程度上需要到司法實踐中去尋找答案。律師在參與具體環(huán)境案件的過程中，可以更為直觀地發(fā)現立法存在的問題，比如法律依據缺失、法條操作性不強、法律規(guī)定不符合實際等，因而可以提出較有針對性的立法完善意見。在通過司法手段保障生態(tài)文明建設越發(fā)引起重視的今天，像北京環(huán)助律師事務所這樣專注于環(huán)境法務的律所一定會不斷涌現出來。

五是人大代表。人大代表作為人民意見的表達者，如果有某一方面的專長，且對起草某一立法感興趣，也可以承擔立法起草工作。國外的一些立法，比如《謝爾曼反托拉斯法》，就因由參議員約翰·謝爾曼提出草案而得名。我國的人大代表中，有許多專家，當然也可以承擔起草立法的工作。

當然，我們也應當清醒地看到，上述五類主體也分別存在一些劣勢。比如，環(huán)保社會組織的法律知識水平和立法技能尚有待提高；法學專家起草的立法草案往往過于理想化；高等院校和科研機構的草案可能帶有一定的理論傾向性和特定風格；律師事務所的草案可能缺少全局規(guī)劃和系統(tǒng)安排。因而，如何將委托第三方起草法律法規(guī)草案落到實處，仍有待相關制度的規(guī)范和保障。

執(zhí)行力，哪些制度可以保障

從維護受托第三方中立性、保證立法草案質量等方面考慮，可以從以下三個主要方面完善相關制度保障。

一是發(fā)揮立法機關的主導作用。委托第三方起草立法絕不意味著將立法權也同時轉移給了第三方。如果委托起草的立法經過表決并最終通過，有關立法機關仍是立法質量的第一責任人。因而，立法機關在確定委托立法項目時，應加強調研和論證，堅持宜精不宜多的基本原則。在此之后，還應在調動第三方積極性和主動性的同時，強化對起草關鍵環(huán)節(jié)和核心問題的指導、協(xié)調、監(jiān)督和支持。

二是引入受托第三方的競爭機制。目前比較普遍的做法是由立法機關按照一定的標準直接選定受托方，這就很可能導致一些具有能力和積極性的組織或個人無法得到參與起草的機會。一些“得來全不費功夫”的受托方反而會滋生消極懈怠的情緒。因此，應當引入公開招標等競爭機制，讓所有符合條件的第三方都可以平等申請和公平答辯。與之相適應，對受托人的資格認證、審查備案、準入和評估制度應建立起來。

三是嚴格委托立法協(xié)議條款。立法關乎國計民生。委托立法協(xié)議涉及國家安全、公共事務和社會公共利益而具有特殊性。因此，在落實具體協(xié)議條款時，應明確立法起草的階段、程序、文本標準等重要細節(jié)。同時，可以考慮為受托第三方在超越權限、立法尋租、收受賄賂等情形下設定責任條款。