法治治理的環境問題清單

鄧志耕 環境保護部環境規劃院黨委副書記

田 超 環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心

法治治理的環境問題清單

鄧志耕 環境保護部環境規劃院黨委副書記

田 超 環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，使生態文明建設迎來了依法治理的歷史機遇，環境法治必然踏上的康莊大道，相對以往，這條路依然艱難而漫長。

環境立法矛盾多

目前，我國制定了近20部環境保護和資源管理的法律；出臺了與之相關的行政法規50余件，軍隊環保法規和規章10余件，地方法規、部門規章和政府規章660余項，國家標準800多項；締結或參加了30多項國際環境與資源保護條約，與有關國家簽訂了20多項環境保護雙邊協定或諒解備忘錄。這些國內立法和國際條約基本覆蓋了環境保護的主要領域，形成了基本完整的環境保護法律體系，實現了有法可依。但是仔細解讀具體規定和現實中環境保護的問題都會發現，我國環境保護法律體系還存在很多內容矛盾、環境管理分散、部門職權交叉、環境保護和資源開發不協調等問題?，F實中存在所謂“環保不下水、水利不上岸”，“陸地海洋、各管一攤”等環境管理不協調的問題。環境保護法律責任不到位也是環境立法中的重大缺失，據報道我國10%的市售大米鎘超標，鎘米背后是土壤環境破壞的問題，而目前我國尚未出臺土壤環境治理的法律。生態環境損害的責任追究目前還停留在法律原則性的規定之上，亟待出臺具體的法律制度予以明確。在依法治國的大環境下，我們應當對目前的資源、環境類法律進行系統梳理，協調資源管理和環境保護關系，消除資源類法律和環境保護類法律的沖突和矛盾，建立資源管理與環境保護相統一的立法體系。落實《環境保護法》，突破部門利益格局，解決部門橫向之間各自為政、缺乏協調統一的保護行政體制，加快土壤環境保護、大氣污染防治等各項環境保護單行法的制定和修改，出臺各環境保護法律制度的實施細則，形成全面覆蓋、協調統一的環境保護法律體系。

10月30日，國務院新聞辦舉行新聞發布會，中央司法體制改革小組辦公室負責人指出，目前從實踐中來看，影響群眾“信訪不信法”的問題主要有三個環節，包括入口問題，秩序空轉問題,以及維護司法權威問題。CNSPHOTO/供圖

環境執法不獨立

由于特定社會經濟發展歷史階段的生態環境保護意識形態和立法制度規定，使得我國環境執法體制具有監管執法不統一、執法主體不獨立和執法能力低等特點。根據現有規定，環保和海洋、港務、漁政、公安、交通、民航、國土、林業、水利、農業等部門都對環境保護實施監督管理。環境保護職責碎片化，導致了環境保護執法的割裂，難以形成執法的合力。環境執法不獨立是環保部門和社會詬病最多的問題之一，環保部門作為地方政府的工作部門，受到地方政府的領導和監督，人、財、物直接受到地方政府的控制。因而，在環境監管和行政執法中很容易受地方政府的干擾，削弱了執法能力，影響了環保部門的權威性和公信力。

12月4日，中國迎來第一個“國家憲法日”，北京王府井書店在店內設立“國家憲法日”圖書專區供讀者閱讀、購買。CNSPHOTO/供圖

我國環境執法能力與污染情況呈現“倒金字塔”特征，基層面對污染嚴重需要更多的執法力量，但是監管執法專業設備和人員配備不足。作為執法一線的縣級執法機構標準化硬件達標率僅為52.2%，遠低于省、市級83.9%和86.6%的硬件達標率。環境執法是環境法治的具體表現，是落實環境法治的基礎，應當建立全國生態保護和污染防治相結合的環境執法體制，明確中央和地方生態環境執法的權責劃分，合理劃分上下級間的事權和執法職能。整合涉及土壤、農田、漁業水域、森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物等所有生態保護和污染防治的執法管理內容。確定生態環境監管執法機構依法獨立行使調查監督執法權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉的實施規范。細化生態環境執法內容和范圍，制定明確清晰的監管執法程序，做到監管執法有法可依和執法必嚴。明確執法機關和人員責任，采取執法全過程透明化，通過公報、網絡等多種形式向社會公開，接受公眾監督。同時，還應加強環境執法部門和資源管理部門、司法機關、公安機關的部門間的協調與合作。

環境司法判決難

黨的十八屆四中全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。司法是社會公平的保證，是維護人民群眾環境權益的主要力量。目前，環境案件的訴訟卻大量存在“立案難、取證難、審理難、判決難、執行難”問題，除了法律制度方面存在的缺陷外，司法獨立性不足、環境審理能力缺失都是重要原因。行政干預司法，個別領導以權壓法，地方以“保護地方經濟”為由阻撓司法等現象層出不窮。

應當全面完善環境審理制度，對現有的審判機構的管轄區域性進行改革，組建跨區域的環境法院和法庭，使環境法庭突破行政區劃的限制，防止行政因素違規干預司法。同時，促進環境案件審理專業化，推廣環境法庭和環境法院的發展，提高環境審判隊伍的專業技術能力。細化環境公益訴訟的起訴條件、歸責原則、因果關系判定、損害程度范圍界定、損害鑒定等法律程序，保障環境案件的順利審判。健全環境行政執法與環境司法銜接配合機制，完善案件移送、受理、立案、通報等規定。

環境守法在民間

目前全民環境守法的內在意識還十分模糊，環境守法的手段和具體內容十分有限。在民主立法、嚴格執法和公正司法的法治基礎上，充分發動人民群眾，明確社會公眾的環境權利、義務和責任，細化公眾參與環境決策、環境保護和環境監督的實施細則。保護環境不僅僅是政府和企業的責任，也是社會公眾的責任。全社會應攜起手來，共同保護環境。社會公眾應該按照法律要求，積極踐行低碳、節儉的生活，加強生活用品的循環使用，減少廢棄物的產生，對生活廢棄物進行分類放置，減少日常生活對環境造成的損害，營造美好的生活環境。

全面深入開展環境保護宣傳，培養公民環境保護和環境守法的意識，鼓勵基層群眾自治組織、社會組織、環境保護志愿者開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳，營造保護環境的良好風氣，形成人人愛護環境，人人參與環境，人人監督污染的社會氛圍。

黨的環境法治

十八屆四中全會強調，社會主義法治必須依靠黨的領導。依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。

以往，我們往往過于強調政府在環境保護中的作用，而忽視黨在具體環境保護工作中的意義。我們應當按照黨內法規制定的規劃，逐步完善各方面的環境保護黨內法規制度，使環境保護的黨內法規制度與國家法律制度互連、互助甚至聯合，實現黨領導環境保護工作的規范化、制度化和程序化。形成環境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體制和責任制度。無論是在黨委（組）還是在行政機關，都應當建立重大生態決策合法性審查機制，建立重大生態決策終身責任追究制度及責任倒查機制。通過各種措施，把黨委和政府的行政權力關進制度的籠子，遏制權力腐敗的蔓延，推動環境法治的進步。