非現場執法模式在航政管理中的應用

楊日輝

摘 要：本文結合航政實際管理工作，在推敲非現場執法概念、總結非現場執法特點及優勢的基礎上，分析非現場執法應用現狀、存在的問題，最后提出一些關于非現場執法模式在航政管理中應用的建議。

關鍵詞：水上交通 非現場執法 航政管理

近年來，非現場執法在水上交通執法中的運用越來越廣泛，視頻監控、AIS（船舶識別系統）、GPS（船舶動態監管系統）等監控設備已經被廣大市民所認識，這些設備的應用有效提高了水上交通執法的效率和準確度，但目前決大數只應用于海事執法中，作為一航政管理基層單位，我們一直在探討和研究非現場執法模式在航政管理中的應用。

水上交通非現場執法概念辨析

隨著高科技的不斷發展，非現場執法已成為當前交通執法領域一個流行詞匯，之所以稱為“非現場”，普遍的理解是與傳統的現場取證后對相對人進行處罰相對而言的。那么如何真正定義非現場執法模式呢？個人認為，我們定義的非現場執法不宜作為與現場執法并列的概念使用，而應定義為“非現場取證”，其理由如下：

首先，從依法角度來看，非現場執法只在其作為證據的范圍內有法律依據。《交通行政處罰行為規范》第十二條規定：“能夠證明交通行政處罰案件真實情況的事實，都是證據。而視聽資料、勘驗筆錄都屬證據一種。”所以，依據依法行政的原理，當前非現場執法的使用范圍只限于證據的范圍。

其次，從非現場執法的運用范圍來看，它只能作為執法的一個環節。執法的整個過程并不是都是在“非現場”之下由電子設備等其他方式進行的，而是要執法人員根據電子設備等方式收集的違法證據做出處罰決定。眾所周知，雖然法律都是清清楚楚記在法條上的，但法官不能由機器去做，仍需要有很深學問和豐富經驗的法律人員根據復雜多變的社會情況作出判斷。我們的執法工作雖然沒有當法官那么復雜，但是畢竟涉及到相對人的利益，這種利益在影響程度上也許沒有法官面對的那些社會沖突影響那么深，但涉及的面卻非常廣泛。所以，如果有一天，電子設備成為社會之必需， 也不是一切的行為都可以完全由機器實施的。非現場只是執法的一個小小的環節， 執法還需要其它一系列現場的工作共同完成。

最后，非現場執法從目前其發揮的作用來看，只是一種取證的手段。非現場執法不能完全具有行政執法的一系列功能，如案件詢問、聽取相對人陳述辯解等。而行政處罰應該遵循的公正、公開原則，保障相對人權利的原則，處罰與教育相結合的原則，都不可能在單單的非現場的情況下得到保障，假如采用非現場的方式取證后馬上就對直接相對人的權利進行處分也不符合程序的要求。所以，不宜把它歸結為一種真正意義上的執法方式，應充分堅持現場執法與非現場執法相結合的原則，完全依賴于非現場執法會造成錯誤處罰現象的出現。

非現場執法特點

取證手段多樣性，收集方式主要有視頻監控、案件移交、群眾舉報、執法人員執法等幾種方式。

確認違法行為的主要證據為視聽資料，當審查確認后成為行政處罰證據時，具有客觀準確性、便利高效性的優點，能形象、生動、直觀地反映違法事實，這是其他證據所無法代替、比擬的。

違法行為在現場被制作記錄成為視聽資料，經審查成為證據后方可通知當事人接受處理。

非現場執法方式的優勢

有效解決執法力量不足的問題，有助于實現節能減排目標的實現。實行非現場執法，利用監控設備等科技手段，執法人員坐在電腦前就可對航道進行“執法巡查”，通過點擊鼠標即可對水上交通進行全天候、全方位監控，在提高了執法效率的同時又解決了執法力量不足的問題，同時也可以減少執法車輛、船舶出行巡查的次數，達到節能減排的目的。

非現場執法重事實、重證據，減少了人為因素干擾，進一步促進了公正執法。非現場執法針對的是各種違法行為，不會因違法對象的身份不同而區別對待，不會出現執法人員現場執法時違法人討價還價、阻撓、抗拒等干擾因素，采集的違法數據真實確鑿，錄入計算機系統后，確定專人管理，嚴格設定管理權限，不能隨意更改刪除違法數據，有效避免了消單子、走后門等不正之風，最大限度保證了公正執法。實現了對違法行為的“查”與“處”的分離，增強“透明度”，堅持“重事實、重依據”的原則，實現了違法處罰“陽光作業”，也加大了執法的力度。由設備對違法行為進行記錄后，只有證據確鑿、事實清楚的才處罰，當事人有異議的可以隨時通過計算機查看證據，進行確認后再進行處罰，從而減少了爭議。

對潛在的違法行為人具有強大的震懾作用，對自覺約束行政相對人行為，預防和減少水上違法行為起到了積極推動作用。非現場執法大量使用電子設備，使想違法的行政相對人都能感到一種無形的壓力，迫使其在看不到執法人員的時候也能對自己的行為進行約束。特別是針對那些守法意識不強的人，通過廣泛應用非現場執法手段，有利于消除這些人的僥幸心理，逐步提高自覺守法的意識，變被動的“遵從”為自覺主動地“遵守”，能形成良好的水上交通氛圍。

非現場執法應用現狀及存在的問題

目前非現場執法管理模式在整個杭州航區水上交通執法中占重要比例，2013年上半年，整個航區依托界面監管，大力推廣水上交通非現場執法，制定了非現場執法工作推進方案，上半年共實施行政處罰案件1133件，其中非現場執法查處444起，占總案件的39%，管理模式的變革仍在繼續深化中。但從非現場執法案件類型來看，全部集中于海事、港政等案件，在航政案件中還未應用，這主要受某些客觀因素的影響。主要有以下因素：

目前非現場執法的重點對象是船舶，目前所開發的一些監管系統全部是針對船舶，比如船舶識別系統（AIS）、船舶動態監管系統（GPS）、船舶綜合監管系統等信息化系統，在航政管理方面相關系統的開發還較少。

近幾年，整個航區雖已逐漸布置了很多視頻監控設備，但從航道執法實際需要角度來看，無論是從設備布置的密度或是范圍來說還是不夠。現有布置的視頻監控設備的清晰度無法滿足作為非現場執法證據的要求。沒有一套健全完善的違法舉報制度。

加強和改進非現場執法的建議

依托科技手段，科學管理交通，是現代化交通管理的必由之路。目前非現場執法工作已開展的有聲有色，但在制度規范、技術設備等方面需要繼續改進和優化。結合實際工作，主要針對非現場執法在航政管理中的應用提以下幾點建議： 需進一步完善相關規章制度，進一步明確技術監控資料等證據在行政執法中的地位，進一步完善非現場執法處罰流程。最好形成一套非現場執法案卷制作范本。

調研開發針對航政管理（包括護岸、航標、泥漿排放等）方面的信息系統管理軟件。

進一步增設航道兩側的視頻監控設備，視頻監控設備布置的位置應重點考慮泥漿排放點、船舶停靠點、商品砼廠等重點區域。通過設備、線路等硬件改造提升監控視頻清晰度。建議將航道沿線碼頭、企業的監控視頻統一納入我航區視頻監控平臺。

建立一套完善的違法舉報獎勵制度，鼓勵大家對違法行為進行及時舉報。

（作者單位：杭州市港航管理局）