維護中國領土領空主權的正當之舉

張煥利：新華社世界問題研究中心研究員、新華社高級記者。

1971年1月～2005年12月在新華社國際部任編輯、記者、主任編輯、高級記者。在14年駐日本期間，多次作為中央領導人訪問日本的隨行記者擔任報道工作，對日本的政治、外交、經濟、軍事、社會、文教以及中日關系等做了大量的公開和參考報道。從2006年1月至今擔任新華社世界問題研究中心研究員，從事日本的政治、外交、經濟、軍事、社會、文教以及中日關系的研究。

現兼任未來亞洲研究會副會長、中國中日關系史學會常務理事、中日新聞事業促進會常務理事、清華大學日本研究中心研究員等。

中國政府于2013年11月23日宣布在東海設立防空識別區，中國劃設東海防空識別區不僅是維護中國領土領空主權的正當之舉，也完全符合《聯合國憲章》等國際法和國際慣例，目的是捍衛中國的國家主權以及領土領空安全，不針對任何特定國家和目標，不影響有關空域的飛越自由。實際上，盡管國際上在如何劃定防空識別區方面沒有統一的標準，但像美國、日本等很多國家早就劃設了防空識別區。正因為如此，對于中國劃設東海防空識別區，日美等國更沒有理由說三道四，更不應提出“撤銷”之類的無理要求，而只應配合并遵守。

何謂“防空識別區”

防空識別區，又稱“空防識別區”、“防空確認區”、“防空識別圈”，英文為Air Defense Identification Zone，英文縮寫為ADIZ，一般是指瀕海國家或地區基于海空防安全需要，在面向海洋方向上空劃定的特定空域。這個空域一般劃設在領空外，有時也會覆蓋部分領空，特別是遠離本土的島嶼。

在防空識別區空域內，劃設國一般可要求他國（方）航空器提供飛行計劃、無線電、應答機和標志等識別方式，以便及時進行識別、監控和處置。若不遵守規定，可能會被拒絕入境，甚至遭到攔截、迫降。這樣做的目的是在不明航空器進入領空前，對其性質提前作出判定，以贏得處置時間，有效保障國防安全。

總的來說，設立防空識別區的目的是維護國家國防安全，基本理念是御敵于國門之外，是國家行使自保權的需要，是一個主權國家的重要防御手段。

防空識別區與領空是兩個概念。領空，指的是主權國家領土和領海上空的空氣空間，是國家領土的組成部分。一國領空具有完全排他的國家主權，也就是說外國航空器在未經一國允許的情況下，不得進入這一國家的領空。防空識別區不是領空，而是在一國領空之外所劃定的空域范圍，以便留出預警時間，保衛國家空防安全。因此，設立防空識別區并不意味著領空范圍的擴大，而是更加有效地保衛國家的領空安全。

防空識別區最早出現在第二次世界大戰之后，從美國開始，一些國家為確保本國及盟友領空安全，將沿海領空外一定空域劃為防空識別區。

美國根據《聯邦航空條例》，劃設了4個防空識別區，即北美防空識別區、阿拉斯加防空識別區、關島防空識別區和夏威夷防空識別區。北美防空識別區又細分為太平洋沿岸防空識別區、南部邊界防空識別區、墨西哥灣沿岸防空識別區和大西洋沿岸防空識別區4個分區。

國際法學界普遍認為，防空識別區的劃設不存在法律方面的障礙。只要不違反國際法基本原則，不侵犯他國領土、領空主權，不影響國際公認的飛越自由，一個主權國家完全有權作出決定。同時，國際社會也沒有劃設防空識別區的統一標準。從各國所劃設的防空識別區來看，大都是根據本國地理條件、防御重心及自身預警能力確定的。

美國最早劃定防空識別區

世界上第一個劃設防空識別區的國家是美國。美國的防空識別區最早由其民用航空局根據1950年12月美國總統杜魯門簽署的行政命令劃設。

20世紀50年代，來自蘇聯的戰略轟炸機對北美大陸的威脅與日俱增。于是，美國和加拿大圍繞北美大陸創立了由5個區域組成的防空識別區。

最初，美國的防空識別區主要關注來自蘇聯方向的飛機。但是，1971年10月26日，一架古巴飛機在完全未被察覺的情況下飛越美國領空降落在新奧爾良。由此，美國空軍建立了東南防空段，并且公布了一個沿著海灣海岸的雷達網絡。后來，由于洲際導彈的異軍突起以及蘇聯解體，北美防空識別區的地位顯著降低。

但隨著“9·11”恐怖襲擊事件的發生，防空識別區在近十年再次受到重視。目前，北美防空識別區是一片環繞北美大陸大部分，也就是美國和加拿大兩國的空域，由美國和加拿大兩國的航空管制部門和軍方在北美防空司令部的支持下共同管理，在這個空域內可對大陸或者海洋上空的民用飛機進行預先識別、定位和控制。通常，任何未被授權在這些區域上空飛行的航空器都可以被識別為威脅，并作為敵方飛行器處置，并可能由戰斗機進行攔截。

按照美國聯邦航空管理局的說法，進入防空識別區的飛行器必須用無線電向航空管制員通報其飛行計劃、目的等飛行細節。同時，這架飛行器也必須裝備有應答裝置。不過，美國海軍指揮官的手冊上認為防空識別區只適用于打算進入美國領空的商用飛機。在實際操作中，美國并不打算讓穿越其識別區但無意進入其領空的外國軍用飛機服從其管理。《加拿大防空識別區法》不但要求打算進入加拿大的飛機報告此類信息，而且要求途中經過其防空識別區但飛往其他地方的飛機也報告此類信息。

“9·11”恐怖襲擊事件后，美國除已有的4大防空識別區外，又設立了華盛頓特區防空識別區。

多國設立防空識別區

在美國和加拿大首創防空識別區的概念后，澳大利亞、緬甸、韓國、古巴、芬蘭、希臘、冰島、意大利、日本、利比亞、阿曼、巴拿馬、菲律賓、德國、泰國、土耳其、印度、

越南等20多個國家也相繼設立了本國的防空識別區。

如何劃設防空識別區的區域，國際上沒有統一規定，主要由各國自行決定。從需求上看，當然是越遠越好，以便于為防空識別留有更多的時間。但也要看自己的能力，否則劃得很遠，結果自己沒有辦法監控，或者即便能監視卻無法有效控制，也就失去了劃設的意義。上述國家防空識別區的范圍就不盡相同。美國防空識別區在有些地方從海岸線向外延伸至200海里，而大西洋上加拿大的防空識別區向外延伸的最大距離有時達到離海岸線250海里。有的國家防空識別區距離本國領空800公里，有些防空識別區甚至都劃到別國領空中去了。

一般而言，飛行器進入一國的防空識別區，需要向該國報告飛行計劃等。該國如果無法識別該飛行器并感覺到威脅，也可以采取某種方式，如起飛戰斗機、監視飛行器，但直到飛行器進入該國領空前，無權對飛行器采取迫降、擊落等措施，否則將是嚴重違反國際法的行為。不過，美國政府并不承認瀕海國家對外國無意進入其領空的飛行器啟動防空識別程序，同時美國對無意進入美國領空的外國飛機也不啟動防空識別程序。因此，無意進入別國領空的美國軍方飛機不會在其他國家建立的防空識別區中向對方確認自己的身份，并且不會按照其防空識別程序的要求去做，除非美國政府特別明確要求這樣做。目前，對防空識別區的法律效力各國有不同認識，但是已經得到了大多數國家的默認和遵守，成為國際法所默認的、事實存在的國際習慣。

想要確保能夠識別進入本國劃定識別區的航空器，首先要保證能看到。而保證看到的技術手段可以通過陸基和海基雷達、偵察衛星、長航時無人機、平流層的大型飛艇以及偵察機定期巡邏來實施。

2006年10月，兩架俄羅斯圖-95轟炸機從阿拉斯加外海進入北美防空識別區，一度逼近美國領空。北美防空司令部派遣美國和加拿大6架戰機準備進行攔截，在近距離觀察后，俄羅斯圖-95轟炸機調頭飛離，并未進入美國和加拿大領空。2010年3月24日，俄羅斯兩架超音速轟炸機圖-160在英國外赫布里底群島上空出現之后，英國皇家空軍第111中隊的兩架“旋風”F-3戰斗機緊急起飛，跟蹤向北愛爾蘭沿海飛行的俄圖-160轟炸機，圖-160轟炸機隨即調頭飛出英國防空識別區。

目前，中國在東海方向劃定的識別區，中國的海上巡邏機以及預警機完全有能力實現高頻次的巡航。岸基的大功率對海搜索雷達已基本可以實現遠程搜索。還可以派出像鉆井平臺一樣的X波段雷達在海上進行更遠距離的搜索，并輔以長航時無人機從空中進行偵察和識別。如果遇到外國軍機進入識別區域，并且不予配合，那就要求具有快速到達識別區域的能力，國際上一般采取兩架戰斗機出動伴飛，戰機還可以進行拍照取證。

日本霸道嘴臉暴露無遺

中國政府于2013年11月23日宣布劃設東海防空識別區后，日方稱不能接受該防空識別區覆蓋釣魚島，并向中方提出交涉，無理要求中方撤銷東海防空識別區。

圍繞防空識別區劃設問題，相關國際法有明確規定，劃定防空識別區不應危及其他國家的安全，不能用來侵犯別國的領空。早在44年前的1969年，日本就已經劃設防空識別區，但與美國等10多個國家相比，日本劃設防空識別區的心態和表現完全暴露出其昔日軍國主義侵略者的霸道嘴臉。

目前，日本在東海上空劃設的所謂“防空識別區”，不僅覆蓋中國固有領土釣魚島，而且還跨越日本單方面所主張的所謂東海“中日中間線”，甚至將中國東海油氣田全部囊括其中，距離中國浙江省海岸僅約130公里。這樣的情況下，中國飛機即使在本國沿海和東海專屬經濟區上空正常飛行，也會被定義為“闖入”了日本的防空識別區。日本防空識別區的西北部更是過分到距離俄羅斯海岸不足50公里。

對于日方毫無道理的言論，中方完全不予接受。

中國全國人大外事委員會于2013年12月7日就日本眾議院通過決議要求我撤銷東海防空識別區一事發表聲明，指出中國劃設東海防空識別區合理合法，符合國際法和國際慣例，日方無權說三道四；中國全國人大堅決反對日本眾議院就此通過的所謂“決議”。聲明強調，釣魚島及其附屬島嶼自古就是中國固有領土，中國對此擁有無可爭辯的主權。日本擅自將中國領土釣魚島納入日本所謂的“防空識別區”，中國對此一向堅決反對，不予承認。

當前東海緊張局勢的根源在日方。我們強烈敦促日方停止一切挑釁言行，為改善中日關系、維護東海海域和空域的和平與安寧作出切實努力。近年來，日方以進入本國防空識別區為由，頻繁出動軍機跟蹤監視在東海上空正常訓練、巡邏的中方飛機，嚴重妨礙飛越自由，極易引發安全事故和意外事件。日本官方還利用媒體惡意炒作中方的正常合法飛行，企圖混淆視聽，制造對抗情緒。事實證明，制造地區緊張局勢的正是日本自己。

日本自1969年劃設防空識別區至今，已經多次不顧對方的反對，擴大其已設定的識別區范圍。

據日本《讀賣新聞》報道，鑒于中國海軍目前已基本形成以“遼寧”艦為基礎的航母戰斗群，今后有可能不斷進出西太平洋，日本政府認為，在此背景下有必要進一步強化日本離島的防衛態勢。由于小笠原群島地理位置特殊等原因，日本政府曾認為，他國航空器侵犯該地區日本領空的可能性較低，因此未在小笠原群島劃設防空識別區。但中國軍方劃設東海防空識別區后，日本政府及自民黨內部普遍認為，日本應將防空識別區范圍擴大至小笠原群島附近。為應對別國航空器，日本防衛省還將考慮在小笠原群島附近的航空自衛隊基地部署戰機部隊。由于日本防衛省在劃設防空識別區相關決定上設有訓令，因此將不存在任何法令法規受限問題。

對于中國宣布劃設東海防空識別區，美國相比日本態度較為克制，雖然美國國務院發言人12月2日敦促中國撤銷防空識別區，但美國副總統拜登對中國防空識別區的表態令日本安倍政府很不滿意，而拜登的表態恰恰體現了奧巴馬第二任期外交注重與中日發展平衡性關系的特征。在東亞局勢緊張之際，美國向日本部署了最新一代偵察機P-8A。這種偵察機裝備有先進的雷達、反艦導彈。美軍最新銳偵察機在日本部署必將對日中對立的東海局勢產生影響。與此同時，日本方面的動作更多。日本剛剛設立的國家安全保障會議已將中國防空識別區作為當前的一個最重要議題。日本防衛大臣小野寺五典表示，中國劃設東海防空識別區是“整個政府都關心的事”。

據日方知情人士透露，東海緊張局勢的升級對安倍來說正是一個好機會。日本新《防衛計劃大綱》的細節將于年底公布，但大致輪廓已經確定。首先，盡管政府債臺高筑，日本仍計劃提高防衛開支。其次，日本計劃增加在導彈防御、防空和海岸警備方面的投入，將防御力量集中到日本西南部，應對來自中國的所謂“威脅”。因為安倍政府比戰后任何時期都更加想利用一切機會從根本上改變原有的軍事戰略。

責任編輯：張祚天