我國保障性住房的發展現狀、趨勢與對策

陳 陽

(東北財經大學 網絡教育學院，遼寧 大連 116025)

一、我國保障性住房的發展現狀

我國針對中低收入居民的住房保障制度建立的比較遲，但近年來發展較快，住房保障呈多樣化局面。根據全國大部分地區的實踐，目前我國的住房保障體系包括廉租房、公共租賃房、經濟適用房和限價商品房 (或稱“兩限房”)四種主要類型。

我國政府直接供給住房只能限制在最低收入家庭范圍中，這是根據我國中低收入家庭眾多、人地矛盾尖銳、收入差距過大和征信體系不完善等現實國情決定的。對于眾多的中等收入家庭，政府及時通過調控市場來滿足住房多樣化的需求，同時通過金融支持來進一步提高這些家庭的支付能力。對于高等收入者則由市場來供給住房，政府只需要通過貨幣政策調節房地產市場價格的波動。因此，廉租房等政策只能滿足低收入家庭這一類人群的基本居住需求。為了保證我國經濟繁榮、社會穩定，建設發展保障房是我國現今一項重要而又迫在眉睫的任務。按照我國社會目前的發展階段，應納入保障房范圍的城鎮家庭占比大約應在30%左右，這意味著中國將有6 000萬個家庭需要保障房，但據樂觀計算，目前具有保障性質的住房共計1 530萬套，僅能覆蓋25%左右的城鎮中低收入家庭，實際保障性供房缺口至少在4 500萬套左右。通過以上數據我們可以得知，我國的城市保障房建設程度仍然較低，覆蓋面較窄，供需矛盾緊張，仍有眾多的低收入階層無法享受到國家的保障房政策。

黨的十八屆三中全會明確提出“健全符合國情的住房保障和供應體系”。為居民建立符合國情的住房保障已經成為我國加快社會事業單位改革、完善社會保障制度的一項重要內容。如今，高企的房價讓不少有購房需求的人望而卻步，而保障性住房的供給仍未能有效地滿足社會的需要，由此也引發了諸多令人深思的社會問題。我國保障性住房建設處在不斷地探索中。尤其在“十二五”期間，提出將在5年內新建3 600萬套保障房，促使保障性住房的覆蓋率達到20%。可以預期，當大量的保障性住房經過“十二五”期間的建設并投入市場后，將能有效地緩房屋市場的供求矛盾，并在很大程度上緩解當前老百姓的住房壓力。雖然近期出臺的樓市調控政策以及各級政府正逐步落實的保障房政策或許不夠完善，但各級政府確實在努力履行“居者有其屋”的社會責任。

二、保障性住房存在問題產生的原因

1.法制建設滯后

縱觀住房保障體系發展歷程，從中央到地方，均以《通知》、《意見》和《辦法》等文件形式來推動，缺乏法律權威性。對于住房保障用地的供給、項目的審批、項目建設和銷售標準等問題，沒有高層次立法的硬性約束。雖然我國目前已基本建立“低端有保障，中端有支持”的住房保障框架體系，但并不健全，保障性住房的各項建設仍在“摸著石頭過河”。隨著社會上對住房保障的呼聲不斷高漲，人們越來越期望住房保障制度能上升到立法的高度，通過政策法治化、規范化，從根本上改善住房保障問題。

2.績效考核和監督體系不夠完善

目前我國的住房保障體系還缺乏相應的績效考核系統，保障房建設尚未完全與地方政府的政績掛鉤，而保障房建設有一定的建設周期，難以為地方政府產生立竿見影的政績效果，相應的績效考核，包括考核誰、由誰考核、如何考核和考核的結果怎樣掛鉤等都沒有規定，或僅是略微提及，容易被地方政府忽視。同樣，整個保障房建設過程，從立項、招投標、施工建設、受理并分配等各個環節都缺乏嚴格控制和有效監管。目前尚未成立專門的監督系統，社會監督也只是個別的、自發的現象，缺少有組織的管理。司法監督屬于事后監督，往往只是在發生嚴重違法行為后才實施救濟，很多經濟損失難以挽回。即使在行政監督系統內部，也是以管理部門的日常自行監督為主，很難保證權力不走樣、不異化。

3.準入、退出機制不完善

由于每個家庭或個人住房、收入以及金融資產等情況都各不相同，而我國沒有建立起個人財產申報制度以及信用評估體系，只能通過個人和單位提供的工資單或收入證明作為主要依據，在核定其信息時有一定難度，因此一些地方出現了騙租、騙購的情況，如官員家屬和官員親戚基本資料不真實，工作人員協助弄虛作假、申報不實，不按規章程序和條件審批、不認真履行職責、失職瀆職等。加之信息不對稱、約束體系不健全，缺乏獎懲機制，致使很多享受保障房待遇的家庭在其經濟條件好轉、超過保障房的申請條件時，房管部門很難及時發現并要求其退出承租的廉租住房，或停止發放租賃補貼、租金核減。甚至有的城鎮居民一旦購買到經濟適用房或享受到實物配租形式的廉租房，便將終身擁有，從而形成“福利固化”的現象，導致退出機制形同虛設，存在著“開寶馬住保障房”的現象，而對于這種弄虛作假的行為缺乏懲罰性措施且執法不到位。

4.保障對象的覆蓋面較窄

我國住房制度同教育、醫療等其他的基本社會管理體系一樣，大多都以戶籍制度為基礎。從北京、上海和天津等城市的居民住房保障準入條件來看，都有一個共同的條件，要求保障房的申請人具備本市城鎮戶口。建立在戶籍制度基礎上的住房政策，使相當一部分中低收入人群既不滿足政府規定的住房保障條件，又無力從市場上獲得住房，從而處于政府住房保障范圍之外。這其中既包括進城務工的農業戶籍人口，也包括在與戶籍地不同城市工作的非農業戶籍人口。相對于異地工作具有非農業戶口的人群來說，進城務工的農業戶籍人口往往收入更低、通過市場解決住房問題的難度更大，住房情況已成為農民工遷移城市意愿的顯著影響因素，他們的基本住房保障成為普遍性的難題。針對這一現象，近年來各地開始積極新建公租房，但仍然存在供應量不足、搖號配租等待時間長、配套設施不健全及貧困人群聚集等問題。

5.融資存在問題

政府是投資保障房建設的主要責任方，主要依靠地方財政預算、土地出讓金凈收益、公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券來籌集。2013年政府提供的5 000億元資金支持里，有2/3都是源自土地出讓金，而地方財政預算、公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券都只有很少的數額，還有許多地方政府的債券不能夠用于保障房建設之中，財政預算歷來難以向保障房傾斜等，這些都對政府融資的靈活性以及權威性提出了挑戰。盡管政府有資金提供，但絕大多數資金還是要靠社會機構來籌集，其籌集的方式更是七成集中于銀行貸款，由于保障房項目投資收益率明顯偏低，民間資本對幾乎沒有投資回報的保障性住房項目失去投資的原動力，這些無疑顯示了社會機構在保障房資金投入上的局限性，而且融資集中于銀行貸款很容易受政策的影響，很難持續性地支持保障房的長久穩定建設。房價的調整也會通過市場交易量及交易價格影響到建筑業等，使地方財力的增長面臨更大的壓力，進而影響地方政府對保障性住房的投資。

6.住房區位、房屋設計及小區環境不理想

保障房項目采取的是規模化集中興建，但多數用于安置貧困家庭的廉租住房位于交通不便的城鄉結合地帶。雖然受資金和土地條件的制約，選擇開發成本較低的城鄉結合部有利于節省資金加大保障房建設力度，但小區周圍的配套設施建設，包括交通、醫院、學校、體育館和綠化帶等，或因政府財力有限，或因相關部門互相推諉，往往容易被忽視，導致投資不力，進展嚴重滯后。同時，一些地方政府在保障房建設上只滿足于解決有無的問題，并未考慮住戶居住的舒適度，有的保障房則是內部空間結構設計不合理，不但影響了美觀，更影響了使用功能。使得保障房的居住和生活成本比有的商品房還高，使許多好不容易中簽購得保障房的中低收入家庭被迫放棄。保障房在很多地方已經成為“貧民區”的代名詞，導致社會隔離程度加深，進一步加大了社會資源支配兩極分化程度。

7.保障性住房存在質量隱患

保障房政策是國家解決低收入人群住房問題的重要惠民政策。但在具體的實施過程中卻由于政策的先天不足或者執行偏差，使得保障房不但工程量巨大，還要求趕進度，隨之便潛藏著質量的隱患。例如從最初的圖紙設計，到現場施工、監理和驗收質量，都存在著把關不嚴、管理不嚴的現象，甚至個別工程還使用不合格的建筑材料，部分保障房被查出存在砌筑質量不高、使用“瘦身鋼筋”等現象。因此，在加快保障房建設的同時，還要把工程質量管理、配套設施建設和物業服務等工作作為一項重要的工作內容進行監督和管理。

三、我國保障性住房發展趨勢

1.經濟適用房的發展趨勢

經濟適用房作為我國住房制度重要組成部分，在沒有更好的方式代替之前，為了解決廣大中低收入家庭住房困難，還需要存在相當長的歷史時期。雖然存在各種各樣的問題，但需要在規范市場、制度創新方面逐漸得以解決。以租為主、獨立機構管理、封閉運作和低水平保障是發展趨勢。

(1)以租為主。在當初的經濟適用房制度設計上，是以出售為主，一次性地解決產權問題。但從各國住房保障制度經驗來看，絕大多數都是以解決居住為目標，而不是解決產權問題，政府需要擁有大量的房源，并讓保障房在低收入家庭的進入退出過程中流動起來。因此，未來的經濟適用房應以出租方式為主，形成良性的準入、退出機制，主管部門有了大量房源后，可以循環再分配給新增加的低收入家庭，確保經濟適用房小區全部是符合條件的低收入家庭居住。

(2)獨立機構管理。形成獨立的住房保障管理機構，統籌資金、土地、規劃、建設等方面的管理，改變目前主管部門過多、職責不清等一系列問題。

(3)封閉運作。在現行的情況下，不能一步到位推行以租為主，對于銷售的住房，應采取體內循環、封閉運作的方式。即購買者如欲出售只能被政府無償收回，主管部門再分配給適合條件的新的中低收入家庭。

(4)低水平保障。既然是保障房，就不可能達到舒適、奢侈的標準，因此，應嚴格限制戶型面積標準，只能為低收入家庭提供過渡性的、最基本的住房保障。

2.廉租房和公共租賃房的發展趨勢

我國近幾年開始重視公租房市場發展，2009年國家已開始研究制定《公共租賃住房指導意見》;2010年 1月“國十一條”中提出在2010—2012年住房建設規劃中要重點明確公共租賃住房的建設規模;2011年1月“國八條”要求要努力增加公共租賃住房供應;2011年3月中央政府“十二五”規劃綱要提出“重點發展公共租賃住房，逐步使其成為保障房的主體”。以上政策變化表明，中央政府的保障房建設思路正在發生變化，未來保障性安居工程建設將以大力發展公共租賃房為主線。

住房和城鄉建設部、財政部、國家發展改革委日前聯合印發的《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》(以下簡稱《通知》)提出，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運行。

3.雙限房發展趨勢

由于沒有被列入“硬性任務”，限價房在多數二三線城市受到“冷遇”。調查了三十余個省會城市和計劃單列市的限價房建設情況，發現石家莊、南寧、沈陽、呼和浩特、合肥和長春等近十個二線城市沒有開建限價房。根據公開資料查詢，大多數地區級三線城市住房建設計劃中沒有寫入限價房建設計劃和具體地塊保障內容。且實踐證明試行效果不甚理想，已基本退出市場。住房和城鄉建設部有關人士表示，由于限價房定位政策為商品房，沒有列入“硬性任務”，多數地方城市推進工作不積極。各地在“國務院24號文”公布后紛紛落實了本地區廉租房和經濟適用房的建設計劃，這是因為保障房被列入了地方政績考核的標準。而限價房在政策執行中缺乏剛性約束，處于“坐冷板凳”的尷尬位置。有關專家分析，地方政府推行限價房不可能是大規模，達到“幫助解決中等收入家庭住房困難”的目的，大多是一個城市推出一兩個樣本，起到穩定市場信心的作用。

四、保障性住房發展對策及建議

1.加快住房保障立法，建立專門的機構

制定符合我國國情的統一的住房保障法規，可從立法上規定住房保障對象、保障標準、保障水平及保障資金來源。各地方應當結合本地經濟發展的實際，推進地方性的住房保障法規，成立專門機構，制定管理方法，使住房從單位保障轉為社會保障。可由中央政府統一協調制定城鎮居民住房保障條例等法規，并以法規為依據，成立常設法規機構，統一協調廉租房和經濟適用房政策，將目前由房改辦、解困辦、危改辦以及建設局、房管局、財政局、物價局、人力社保局等各部門分散或需要聯合處理的在關住房保障的管理事務，集中到住房保障機構，管理保障房投資資金，全面負責保障房的投資、建設和管理。使具體的項目建設者只需要面對專門機構，而政府管理的眾多部門也只需要監督這一個部門，也可以增加政府對保障房的監督和控制力度。

2.引入績效考核機制

績效考核中的績效指標為政府制定保障房建設的具體工作計劃提供依據，并指導其合理配置資源，嚴格、客觀的考核體系的存在促使政府必須按考核的標準而不是自己的意愿開展工作?？冃Э己艘灿兄跒檎麄€社會從外部監督政府行為提供基準線。將績效考核與社會監督結合起來，發揮社會團體、公益組織和社會輿論等對保障房建設的監督作用，揭露保障房建設中的非正常事件，抨擊政府機構或工作人員的官僚主義，反映中低收入群體在保障房方面的呼聲，能夠維護和推動保障房建設的良性發展。從我國保障房建設實際情況來看，建立專門的監督系統也同樣必要，建議成立由政府代表、社會代表和居民代表等組成的專門監督委員會，定期審查保障房的資金投入、運行狀況和審核程序等，使各方利益都能夠得到維護。在此基礎上進一步與政府部門密切配合，開展宏觀預警監督活動。

3.建立完善的準入、退出機制

為了能夠對申報情況進行準確核對，個人收入及家庭資產是政府是否提供住房保障、提供何種程度保障的前提。為此，必須建立真實、準確、動態的收入資產申報審核體系。由于我國目前還沒有建立完善的個人征信數據系統，致使被保對象的個人收入及家庭資產審核結果的可信度不高。在建立個人征信數據系統前，各地可采取限定合同有效期限、媒體公示和定期審查等方法對被保對象資格進行監控，制定享受保障房的家庭收入和成員結構標準、住房面積標準及相應的分級差價標準;建立多部門聯動、跨地區的包括個人信用檔案、個人信用評估等內容在內的個人征信管理體系;引入社會征信機制，建立個人誠信申報、要約審核、社區評議、媒體公示等制度，對家庭收入、住房狀況等進行全面審查;建立保障住房對象檔案信息系統，確保保障對象的動態調整及退出機制的健康運行。

4.構建多層次的住房保障體系

現階段的住房保障只能以低水平、廣覆蓋為目標，遵循“適宜保障”的原則，有步驟、有層次、漸進性地解決中低收入家庭的住房問題。首先是堅持:“雙標準”原則，明確住房社會保障的對象?，F階段我國實施住房保障的對象應是中低收入、居住面積未達標的城鎮居民。在當前城鎮居民對住房需求較大，而政府財力有限的情況下，為使政府的保障措施真正落實到中低收入者和低收入者家庭，就必須確保保障對象的準確性。首先是要采用“收入”和“面積”雙標準控制，不僅有利于加強保障目標的針對性，促進經濟適用房建設，也比較適合目前家庭收入不明朗和已購大量公房的現狀。其次是要明確住房社會保障標準。在制定住房社會保障標準前應明確的是住房社會保障的保障目標。根據人民生活需求的層次性和社會經濟發展的階段性，住房社會保障的目標也應劃分不同的目標分級建設。

5.多渠道籌集資金和房源

發揮政府在保障房融資機制中的主導作用。加大財政預算安排，將住房保障資金需求納入公共財政預算支出之中;繼續推行從土地出讓凈收益中安排一定資金;充分利用住房公積金、閑置資金、保險資金、企業年金等長期資金用于保障房建設，制定促進保障房建設和租賃市場發展的土地、財稅、金融等政策;推動各地市住房公積金增值收益、直管公房出售后的部分凈歸集資金用于保障房建設。首先，建立長期穩定的保障房建設財政資金投入機制，確保年度財政預算中保障房項目支出的比例，合理安排保障房項目的支出結構。其次，引導社會力量參與投資建設和運營，多渠道多方式籌集資金和房源。各地正探索不同模式，包括政府收購商品房作為保障房來源;制定集體用地建設公租房的試點方案;引入民間資本等。另外，將房地產信托投資基金引入公租房建設領域，利用社會化資金和商業化運作來幫助解決保障性住房的資金難題，完成公共品和資本品的對接。甚至可以由地方政府發行基礎設施類投資公司債券或住房保障福利彩票來支持公租房建設。

6.選址合理，配套設施要齊全

我國的保障性住房本質上是一種中低價位的商品房，那么保障性住房的選址就應與其定位相符合，在城區規劃中盡量避免保障房的大面積連片開發，選擇在當地普通住宅開發的熱點區域，在普通住宅小區選擇幾棟樓作為保障性住房，使普通的商品房和保障性住房共在一小區，使得不同階層的群體都能公平地享受到城市的各種公共資源和服務。要堅決控制保障房的社區規模，控制城市低收入群體的集聚現象。低收入家庭的集聚，會帶來城市貧困區位的形成，會更加深化他們的貧困地位，形成所謂的“貧困再生產”現象，從而使政府的反貧困政策失效。要結合現有公共交通和近期規劃建設的公共交通選址，發展以公共交通為主導的社區模式。

7.加強保障性住房質量管理

面對各地仍然不斷曝光的保障房質量堪憂問題，當務之急是如何從根本上解決。從目前各有關部門的行動看，一是出臺了系列法規;二是納入地方考核，建立約談制度。如在地方政府層面，長春市下發了《關于加強保障性住房和回遷房工程質量管理的通知》，對保障性住房質量控制鏈條上的建設、勘察設計、施工、監理等環節逐一提出約束性要求。湖北省與安徽省也各自出臺了保障性住房質量管理辦法及建設導則。國家相關部委層面，住房和城鄉建設部下發了《關于加強保障性安居工程質量管理的通知》，要求在保障性安居工程建設的全過程實施最嚴格的質量監督管理，并將其納入地方任務考核。凡是保障性安居工程發生質量問題的，省級住房和城鄉建設主管部門要對問題查處情況進行掛牌督辦，對市縣主管部門負責人進行約談。這些規定能否真正落實到位，其關鍵在于人，而實際上，除了上述“軟約束”外，更應通過立法建立“硬約束”，以此來保證保障性住房質量。

五、結 語

自從我國實行保障性住房政策以來，隨著住房改革政策的實施及住房投資建設的快速發展，使城鎮居民的居住條件得到了大幅度的改善。但是，保障性住房的建設和完善是一個不斷發現問題并解決問題的過程，由于社會政策因素、歷史因素以及個人因素，形成了住房改革后的經濟困難者往往也是住房困難者的事實，使得住房困難的情況在低收入家庭中依然存在。而從住房保障政策的內容和實施效果看，目前的住房社會保障雖較接近于住房保障的國際通行做法，其發展的方向是與經濟體制改革相適應的，也在一定程度上緩解了城鎮居民的住房問題。