農(nóng)村征地拆遷中存在的問題、原因及對策

劉金成+陳秉國

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 大量農(nóng)村土地被占用。征地拆遷工作在今后乃至一段時間內(nèi)仍是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要工作。近期，宜春市審計局組織審計人員對農(nóng)村征地拆遷情況進(jìn)行了專項(xiàng)審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在征地拆遷工作方面還存在許多問題。如何做好農(nóng)村征地拆遷工作，使征地拆遷工作在積極服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會等建設(shè)的同時，又能切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，成為當(dāng)前迫待解決的重要問題。

一、存在的主要問題

征地拆遷是指集體土地征收或征用中的房屋拆遷，適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的規(guī)定。在現(xiàn)行制度下，征地拆遷工作出現(xiàn)的一些問題，主要體現(xiàn)在以下五個方面。

1.政策制度不夠落實(shí)。征地拆遷管理部門與征地拆遷實(shí)施單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置，形成第三方監(jiān)督管理體系。但在實(shí)際操作過程中，相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位既負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)房屋拆遷和土地使用管理工作，還具體經(jīng)辦征地拆遷協(xié)議的簽訂并發(fā)放安置補(bǔ)償?shù)仁乱耍斐闪思仁沁\(yùn)動員又是裁判員的運(yùn)行模式，不利于征地拆遷工作的監(jiān)督和管理。如，2010年在對某縣國土資源局進(jìn)行保障性住房審計時，發(fā)現(xiàn)該縣土地使用管理工作和房屋拆遷工作以及征地拆遷協(xié)議簽訂，均由國土資源局管理或由國土及房管局組成的拆遷辦管理的現(xiàn)象。

2.業(yè)務(wù)資料不夠完整。相關(guān)單位普遍存在征地拆遷業(yè)務(wù)資料整理不規(guī)范、不完整，原始丈量、確認(rèn)資料不齊全，未按各征地拆遷項(xiàng)目形成規(guī)范的業(yè)務(wù)檔案，有的業(yè)務(wù)原始調(diào)查資料與后期財務(wù)補(bǔ)償數(shù)據(jù)之間存在出入，但不能說明原因。加之個別單位會計基礎(chǔ)工作較差，補(bǔ)償資金支付表冊反映項(xiàng)目等內(nèi)容不全，會計核算較混亂，賬務(wù)處理不規(guī)范，給后期被拆遷人的查詢和相關(guān)部門的檢查帶來了不便。如2009年在對某縣高速公路決算審計時，發(fā)現(xiàn)該縣征集土地和拆遷房屋時，未建立老房圖片、土地丈量、協(xié)議等相關(guān)的原始檔案資料。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)不夠到位。相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門與監(jiān)督檢查部門制度不落實(shí)，對征地拆遷補(bǔ)償資金撥付和使用環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)撥數(shù)、實(shí)際撥付情況不明，對已撥付的補(bǔ)償費(fèi)管理使用情況未進(jìn)行動態(tài)跟蹤檢查。如2010年在對某縣縣長任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，發(fā)現(xiàn)應(yīng)撥未撥資金大量存在，并滯留賬上的現(xiàn)象。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。由于政府相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)文件滯后，對部分不可預(yù)見的具體征地拆遷補(bǔ)償項(xiàng)目沒有明確補(bǔ)償規(guī)定。在實(shí)際操作中，有的征地拆遷承辦單位為了完成任務(wù)而妥協(xié)，采取部分提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式來息事寧人，給征地拆遷戶范圍及標(biāo)準(zhǔn)之外的補(bǔ)償，在一定程度上人為造成了隨意提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償金額明顯超出實(shí)際情況等“暗箱操作”問題的產(chǎn)生。如2010年在對某縣縣長任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，發(fā)現(xiàn)該縣某村鎮(zhèn)在新建移民新村時，為了息事寧人，個別提高該村某“丁子戶”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。

5.資金使用效益不夠明顯。如2009年在對某縣高速公路審計時，發(fā)現(xiàn)該縣某村鎮(zhèn)上級撥付的征地拆遷資金，有的直接撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，有的直接指名撥付至村組人員。補(bǔ)償安置資金未全部通過業(yè)務(wù)主管部門核算下?lián)?，而是誰申請給誰撥付，同一項(xiàng)目分別給業(yè)務(wù)管理部門和實(shí)施單位撥付補(bǔ)償款，導(dǎo)致產(chǎn)生重復(fù)撥付的問題。有的鄉(xiāng)村通過采取多報、虛報面積和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，套取補(bǔ)償資金用于支付征地拆遷工程款、彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)等。

二、產(chǎn)生問題的原因

1.政策法規(guī)意識較淡薄。部分單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員忽視法律、法規(guī)的嚴(yán)肅性，尤其在執(zhí)行程序、專項(xiàng)資金的管理和使用方面，缺乏遵紀(jì)守法意識，致使征地拆遷補(bǔ)償專項(xiàng)資金的使用違背了有關(guān)規(guī)定。

2.職能部門監(jiān)管較弱化。相關(guān)職能監(jiān)督管理部門對征地拆遷行為及資金使用缺乏全面的組織、指導(dǎo)和監(jiān)督。專項(xiàng)資金從申請、審批到有關(guān)部門審核把關(guān)、撥付、使用等環(huán)節(jié)比較粗放；征地拆遷專項(xiàng)資金撥付后，相關(guān)部門對專項(xiàng)資金未及時進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，被動檢查的多，日常性的事前、事中監(jiān)督少，對某一環(huán)節(jié)檢查多，全程跟蹤監(jiān)督少，從而不能及時掌握資金使用情況和效果。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際。我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，對農(nóng)民集體所有土地的補(bǔ)償，是根據(jù)土地原產(chǎn)值確定的，其主要依據(jù)是土地在作為農(nóng)業(yè)用地時的價值，認(rèn)為土地被征用后產(chǎn)生的巨大級差與農(nóng)民無關(guān)，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)民無法享受到土地增值部分收益，而農(nóng)民離開土地后便失去賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，長遠(yuǎn)的生計問題無從保障。房屋拆遷，實(shí)行的是以空間換空間的補(bǔ)償辦法，而不是房屋所值的貨幣結(jié)算辦法，導(dǎo)致農(nóng)民補(bǔ)償期望與實(shí)際補(bǔ)償款有較大差距，難免使被征地農(nóng)民在心理上產(chǎn)生“相對剝奪感”。

三、具體對策措施

要從根本上解決目前征地拆遷中存在的問題，關(guān)鍵是要建立完善征地拆遷檢查監(jiān)督機(jī)制，建立完善補(bǔ)償保障機(jī)制，建立完善矛盾調(diào)解機(jī)制和建立完善責(zé)任追究機(jī)制。具體對策如下：

1.加大征地拆遷政策宣傳力度。

在征地拆遷工作開始前，應(yīng)組織開展調(diào)查摸底工作，在此基礎(chǔ)上，充分聽取各方面的意見，盡量把拆遷過程中可能出現(xiàn)的情況想復(fù)雜，并進(jìn)行深入論證。在征地拆遷政策制定前，加強(qiáng)征地拆遷政策宣傳力度，使征地拆遷政策家喻戶曉，深入人心。在征地政策制定時，必須把日后各種可能出現(xiàn)的問題最大限度地考慮周全，并制定具體的適應(yīng)本地實(shí)際的實(shí)施辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到“有據(jù)可依”。使群眾真正理解政策、接受政策。

2.執(zhí)行統(tǒng)一的征地拆遷補(bǔ)償規(guī)定。

征地拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)自始自終掌握統(tǒng)一的尺度，嚴(yán)格按照既定的政策進(jìn)行拆遷和補(bǔ)償，做到一個政策執(zhí)行到底。保證“先拆后拆一個樣”，“鬧與不鬧一個樣”，保證政策的延續(xù)性和公平性，維護(hù)政策的嚴(yán)肅性。

3.嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷工作程序。

加強(qiáng)征地拆遷工作的透明度，做到程序公正、公開，充分保障被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。政府在雙方間搭建談判協(xié)商的平臺，進(jìn)行平等的對話，充分聽取被拆遷人的意見，千方百計維護(hù)他們的合法權(quán)益。

（四）切實(shí)保障征地拆遷群眾合法權(quán)益。

制定嚴(yán)格的拆遷工作程序，對于直接決定補(bǔ)償數(shù)額及項(xiàng)目金額的現(xiàn)場測繪工作須二人以上共同操作，共同負(fù)責(zé)。審核環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把關(guān)，誰簽名誰負(fù)責(zé)。所有項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的原始資料備份并盡量保留原始照片、錄像等視聽資料。加強(qiáng)對工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和紀(jì)律教育，加強(qiáng)其工作責(zé)任心。

5.建立征地拆遷監(jiān)督保障機(jī)制。

要成立由紀(jì)檢監(jiān)察、審計、國土、建設(shè)、房產(chǎn)等部門組成的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對征地拆遷項(xiàng)目貫徹執(zhí)行法律、政策情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，同時向社會公開實(shí)施單位和工作人員相關(guān)信息，接受群眾監(jiān)督。要制定實(shí)施拆遷戶優(yōu)先住房保障制度、失地農(nóng)民生活保障制度等，解除群眾后顧之憂。在征地拆遷項(xiàng)目啟動前，要簽訂征地拆遷責(zé)任狀和廉政責(zé)任書。

6.依法追究征地拆遷管理人員的責(zé)任。

在征地拆遷過程中要安排有關(guān)部門人員與被征地拆遷人結(jié)成對子，負(fù)責(zé)解釋和疏導(dǎo)工作，化解征地拆遷中出現(xiàn)矛盾糾紛。對違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷，或?yàn)E用職權(quán)、徇私舞弊，引發(fā)群體上訪的，要快查快辦，給予經(jīng)濟(jì)處罰、行政處理或追究法律責(zé)任。

7.建立新的征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制。

我國現(xiàn)行的征地拆遷補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，與市場經(jīng)濟(jì)體制相背，在市場經(jīng)濟(jì)體制下土地權(quán)益主要體現(xiàn)在土地發(fā)展權(quán)益上。征地拆遷補(bǔ)償是失地農(nóng)民和被拆遷人在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)，也是最容易引起征地和拆遷糾紛、沖突的焦點(diǎn)，因此要探究市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民或被拆遷人之間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。

8.探索建立積極有效的安置方式。

對失地農(nóng)民的安置方式，應(yīng)特別考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，要盡量吸引被拆遷者參與城市開發(fā)，使失地農(nóng)民生活有保障，就業(yè)有出路?？梢灾攸c(diǎn)探索建立以下幾種：在有條件的村建立農(nóng)貿(mào)市場或小商品市場等，所有攤位經(jīng)營權(quán)劃歸安置農(nóng)民；設(shè)立轉(zhuǎn)崗基金，鼓勵村民從事個體戶和經(jīng)營私營企業(yè)；發(fā)展股份合作制項(xiàng)目，鼓勵、吸引農(nóng)民將征地拆遷的補(bǔ)償款以股金的方式投入到農(nóng)貿(mào)市場、對外公寓和其他各類集體企業(yè)的運(yùn)營中，實(shí)現(xiàn)保值增值；鼓勵轄區(qū)企業(yè)吸收農(nóng)民工；騰出財政支付工資的協(xié)警員、保潔員等崗位；在社會保障方面，建立和完善多層次的社保體系，如最低生活保障、醫(yī)療保障、社會養(yǎng)老保險等。在可能條件下，協(xié)助村民建立與城鎮(zhèn)社會保障體制框架相一致的低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋、基礎(chǔ)加補(bǔ)充的社會養(yǎng)老保險體系。（作者單位：宜春市審計局）