精準(zhǔn)扶貧，不撒胡椒面

顧仲陽

政府工作報告提出今年減貧1000萬人以上的目標(biāo)。國務(wù)院扶貧辦主任劉永富認(rèn)為，實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧。

“向貧困宣戰(zhàn)”“創(chuàng)新扶貧開發(fā)方式”……今年的政府工作報告明確提出減貧1000萬人以上的目標(biāo)。國務(wù)院扶貧辦主任劉永富認(rèn)為，實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)扶貧。

長期以來，我國的扶貧開發(fā)存在著貧困人口底數(shù)不清、情況不明，針對性不強，扶貧資金和項目指向不準(zhǔn)等問題。國務(wù)院扶貧辦副主任王國良分析，目前農(nóng)村貧困人口是國家統(tǒng)計局根據(jù)全國7.4萬戶住戶調(diào)查得出的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算出來的，對于研究貧困人口規(guī)模、分析貧困發(fā)展趨勢比較科學(xué)，但具體扶貧工作中還要弄清楚“誰是貧困人口”“致貧原因何在”“如何針對性幫扶”等問題。

摸清底，把真貧挑出來

準(zhǔn)確識別貧困人口是精準(zhǔn)扶貧的第一步。目前各地確定貧困人口的實際做法，多是政府機構(gòu)根據(jù)扶貧資金規(guī)模和縣域統(tǒng)計數(shù)據(jù)，測算確定具體村莊貧困農(nóng)戶的數(shù)量，再由該村遴選出貧困戶。“這種方法不能做到應(yīng)扶盡扶，一些真正的貧困戶沒被選出來。”華中師范大學(xué)減貧與鄉(xiāng)村治理研究中心主任陸漢文說。

記者了解到，一些地方已經(jīng)開展了為貧困戶建檔立卡工作，通過發(fā)揚基層民主，透明程序，保證了貧困戶認(rèn)定的相對公平公開。

陜西省丹鳳縣商鎮(zhèn)墹子村村支書孫志會向記者介紹了該村貧困戶是如何確定的。每個村民小組選出評議小組，其中群眾代表必須超過60%。評議小組入戶調(diào)查村民收入，村里匯總后從低到高排序，結(jié)果張榜公布，上報鄉(xiāng)里和縣里前再公示兩次。如無異議，根據(jù)村里貧困戶的指標(biāo)數(shù)量，把收入低但有勞動能力的確定為貧困戶。如有異議，就召開群眾代表會議，村民互比收入，互揭家底，達(dá)成共識。貧困戶名單每年調(diào)整一次，村民先填申請表，評議小組入戶調(diào)查核實，再開村民小組會議確定調(diào)整名單。

“貧困戶名單確定后，針對性幫扶到戶，效果非常明顯。”孫志會說。

王國良介紹，下一步要通過群眾評議、入戶調(diào)查、公告公示、抽查檢驗、信息錄入等，把貧困人口識別出來，具體的識別辦法國務(wù)院扶貧辦正在研究，今年先要完成全國貧困戶的建檔立卡工作。

“建檔立卡、建扶貧信息系統(tǒng)，雖然工作量比較大，成本比較高，但相對于提高扶貧開發(fā)效益而言，這些投入值得。”陸漢文說。

貧困家底不清，客觀上也使很多扶貧項目瞄不準(zhǔn)貧困人口。華中科技大學(xué)中國南方減貧與發(fā)展研究院副院長洪紹華認(rèn)為，現(xiàn)在很多扶貧項目更多是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。

重造血，突擊扶貧要不得

精準(zhǔn)識別扶貧對象后，就要制定針對性措施進(jìn)行幫扶。

“過去不少扶貧項目粗放漫灌，針對性不強，要提高減貧效益，資金要瞄準(zhǔn)扶貧對象，精準(zhǔn)滴灌。”陸漢文說。

洪紹華認(rèn)為，現(xiàn)在的扶貧制度設(shè)計，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生社會事業(yè)投入方面很多是普惠的，這些政策對2020年實現(xiàn)扶貧對象“吃穿兩不愁”“義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房三保障”的目標(biāo)非常必要。“在此基礎(chǔ)上要推出更多專門針對窮人的特惠政策，只有這樣才能扶到真貧，減貧也才能提高成效。”

以扶貧搬遷工程為例，洪紹華說，居住在邊遠(yuǎn)山區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)等地的貧困戶，一方水土難養(yǎng)一方人，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”，搬遷扶貧是較好的出路。湖北省實施易地扶貧搬遷工程，每戶補助8000元。但有關(guān)部門測算，目前搬遷建一套80平方米的住房，需要6萬元。“搬出來的多是經(jīng)濟(jì)條件相對較好的，最窮的貧困戶根本搬不起。既然是扶貧工程，寧可搬遷戶數(shù)少點，也要集中資金搬遷真正的貧困戶。”洪紹華建議，通過對貧困戶實行差別化特扶，或提高補助標(biāo)準(zhǔn)，或疊加各項政策補助，或動員社會幫扶等，確保最窮的貧困戶也能搬得出、穩(wěn)得住、能致富。

當(dāng)前，我國把連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，通過區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴認(rèn)為，新形勢下，需要把區(qū)域發(fā)展與針對性扶貧有機統(tǒng)一起來。“在區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行一戶一策、責(zé)任到人的針對性扶貧是最有效的方式。”

不過，汪三貴坦言，不少地方在實施過程中，存在突擊式短期行為，重輸血輕造血比較普遍。“很多貧困戶需要多方面和長期的扶持才能穩(wěn)定脫貧，除了增收項目，還需要改善貧困戶健康和子女受教育狀況，提高勞動能力。”扶貧一定要長短結(jié)合，增收和能力培養(yǎng)結(jié)合，輸血和造血結(jié)合，突擊式扶貧是不可能成功的。

提效率，政府市場聯(lián)起手

扶貧開發(fā)工作在更好發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，也要發(fā)揮市場的作用。兩者結(jié)合好，減貧才能獲得最大成效。

“當(dāng)前整村推進(jìn)、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化扶貧等扶貧項目，受益多的主要是貧困社區(qū)中的中高收入戶，只有較少比例貧困農(nóng)戶從中受益，受益也相對較少。”汪三貴分析，主要原因除了項目瞄準(zhǔn)貧困戶不夠，還與市場經(jīng)濟(jì)條件下很多扶貧項目存在擠出效應(yīng)有關(guān)，貧困人口發(fā)展底子薄、能力差，光靠市場機制比較難受益。

“產(chǎn)業(yè)化扶貧發(fā)揮了重要作用，但也存在帶動貧困戶比例不高的不足。產(chǎn)業(yè)化扶貧不是簡單的產(chǎn)業(yè)化，扶貧才是它的本質(zhì)屬性。”洪紹華認(rèn)為，政府一肩挑企業(yè)和貧困戶兩頭，需要用好“有形之手”，改變“扶貧資金跟著產(chǎn)業(yè)走”的狀況，實現(xiàn)扶貧資金跟著窮人走，窮人跟著產(chǎn)業(yè)走。

“正是因為窮人從一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展中受益最少，政府更需要制定更有針對性的扶貧政策。”汪三貴表示，有針對性的扶貧也可以利用市場機制來提高實施效率，減少監(jiān)督成本。例如小額信貸扶貧項目，利用額度小、利率偏高和分期還款等機制，來降低非貧困戶對這類資金的興趣。