新型城鎮(zhèn)化：重點(diǎn)解決好“三個(gè)1億人”問題

林火燦

3月16日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，并要求各地區(qū)各部門著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。在今后一個(gè)時(shí)期，如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，解決好“三個(gè)1億人”問題？國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍接受了筆者采訪。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

《規(guī)劃》提出，要按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)，存量優(yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。

“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是農(nóng)民融入現(xiàn)代城市文明的重要途徑。”李佐軍說，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革，不僅有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民共享城市現(xiàn)代文明，更是城鎮(zhèn)化拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

根據(jù)《規(guī)劃》，我國將逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。同時(shí)，考慮到農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間流動(dòng)就業(yè)是長期現(xiàn)象，《規(guī)劃》提出，要按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題。

李佐軍表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以后，不可避免地會(huì)對城市管理和公共資源配置帶來挑戰(zhàn)。但從總體上看，這一進(jìn)程的加快，將使農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城市中獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助他們提高收入水平，提升消費(fèi)能力。同時(shí)，也將帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增加，這些都將成為我國擴(kuò)大內(nèi)需的巨大動(dòng)力。

培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群

《規(guī)劃》提出，要培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，在中西部城鎮(zhèn)體系比較健全、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、中心城市輻射帶動(dòng)作用明顯的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局中發(fā)揮更加重要作用。

“這一發(fā)展思路符合當(dāng)前我國中西部地區(qū)的發(fā)展實(shí)際。”李佐軍說，我國中西部地區(qū)地多人少，現(xiàn)有城市數(shù)量不多且分布相對分散，導(dǎo)致中西部地區(qū)城市發(fā)展容易受到制約。強(qiáng)化城市群概念，促進(jìn)各個(gè)城市之間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)，有利于幫助中西部地區(qū)的城市提升整體競爭力，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

李佐軍說，當(dāng)前，中西部地區(qū)在發(fā)展城市群過程中，應(yīng)該注重城市之間的功能協(xié)調(diào)和互補(bǔ)，特別是打破“一畝三分地”的思維，依托特色資源，聯(lián)合發(fā)展、抱團(tuán)發(fā)展，發(fā)揮特色優(yōu)勢，形成特色競爭力。同時(shí)，在現(xiàn)有大中城市周邊地區(qū)，可以適當(dāng)發(fā)展一些衛(wèi)星城市，使偏遠(yuǎn)地區(qū)的人口向大中城市及其周邊地區(qū)聚集，更好地實(shí)現(xiàn)人口的優(yōu)化布局和公共資源的優(yōu)化配置。

《規(guī)劃》還提出，要引導(dǎo)有市場、有效益的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉(zhuǎn)移，吸納東部返鄉(xiāng)和就近轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工。

李佐軍表示，解決中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化問題，關(guān)鍵要利用好當(dāng)?shù)靥厣Y源，發(fā)揮中西部地區(qū)在資源、環(huán)境等方面的優(yōu)勢，加快培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展聚集人口。

破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)

《規(guī)劃》提出，要加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境。

“解決好棚戶區(qū)和城中村問題，有利于破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，縮小城市內(nèi)部差距，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部的一體化發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。”李佐軍說。

2014年，中央預(yù)算內(nèi)投資中將集中1000億元，用于加大對一些基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性項(xiàng)目的支持，主要是用于棚戶區(qū)改造、保障房建設(shè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及加強(qiáng)“三農(nóng)”等。

“總的來看，加快棚戶區(qū)改造和解決城中村問題，主要還要依靠政府力量。”李佐軍說，棚戶區(qū)改造并非簡單地拆掉棚戶區(qū)、蓋起高樓大廈，而是要以棚戶區(qū)改造作為抓手，協(xié)調(diào)解決好棚戶區(qū)居民在民生領(lǐng)域方方面面的難題，使其縮小與城市其他居民之間的差距。從這個(gè)意義上說，“市場的手”很難起到主導(dǎo)作用。

李佐軍建議，推進(jìn)棚戶區(qū)和城中村改造，要發(fā)揮政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的作用，既為棚戶區(qū)居民提供基本住房保障，也要為其提供創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)等方面的保障，幫助棚戶區(qū)居民提升競爭能力，從根本上解決棚戶區(qū)居民的生存和立足問題。