地區競爭、資本稟賦與環境規制

韓超++王海??

摘 要：本文從環境規制失效問題出發，將財政分權變量分成事權與財權，以體現中央與地方的財權與事權不對等現狀，在此基礎上分析地區競爭約束下環境規制作用的非線性影響。研究表明，地區競爭對環境規制影響具有雙重門檻效應，其中，處于雙門檻值之間的樣本具有更強的競爭激勵，其規制治理投資并不能帶來環境的改善，更多的是一種“表面文章”；較高資本稟賦的地區已經顯現出較好的規制治理效果。本文還發現，地區競爭對環境規制的負向影響是顯著的；財權與事權分權對環境規制的影響呈現不同方向，其中事權分權將導致環境污染的增大，財權分權與此形成反向力量，同時實證結果顯示，事權分權也沒有強化地區競爭的顯著證據。筆者認為，進一步改革中央與地方的財權事權安排、改變當前績效考核與晉升體制，尤其是改革當前的經濟增長方式，更多發揮市場決定性力量是有效治理環境規制問題的根本方案。

關鍵詞：地區競爭；財稅體制改革；規制失效

中圖分類號：F8122；F0622 文獻標識碼：A

文章編號：1000176X（2014）02002309

一、問題的提出

過去三十多年，我國呈現給外界最典型的兩個印象：一是GDP的數值迅速攀升，經濟持續高速增長；二是環境急劇惡化，百姓怨聲載道，群體性事件此起彼伏。在國家經濟實力不斷提高與積累增多的條件下，針對環境惡化產生的環境治理投入與日俱增。據國家統計局《全國環境統計數據公報》顯示，盡管化學需氧量排放量、二氧化硫排放量等指標有所下降，但廢水與工業固體廢棄物排放總量等大部分指標依然高位不止。部分顯性指標的下降并不代表環境有轉好的跡象，近年來群體事件屢見不鮮，輿論關于癌癥村、血鉛超標、江河污染的報道更是接連見于報端，環境問題已經嚴重侵害了公眾健康。面對環境問題的嚴峻性，不禁令人心生疑問：是不是我國關于環境的投入還不夠多？國家還不夠重視？在2013年3月的兩會期間，有人大代表指出，根據《政府工作報告》保守估計，近十年來，我國年環保投入在4萬億元左右，僅2013年全國環保部門預算就達到40億元，機構達到13 225個，工作人員達205 334人，環境規制投入不可謂不多，但環境問題依然不見起色。由此，我們有理由相信，在一定程度上，環境規制失效已不是單純的投入不足問題，其背后隱藏的癥結所在值得深思。

張紅鳳等[1]、葉祥松和彭良燕[2]以及胡達沙和李楊[3]從規制效率出發，通過探析規制效率變化找到環境治理失效的原因，并通過貿易等經濟因素來探析環境規制失效的影響因素。葉祥松和彭良燕[2]研究指出，全國環境規制效率整體呈現上升的趨勢，各地區環境規制效率差異較大；人均GDP、利用外資水平、資本深化水平、工業發展水平以及環境保護力度對我國環境規制效率均有顯著影響。楊俊等[4]認為，財政分權的提高、貿易自由化等因素均可以對環境效率產生顯著影響，其中財政分權與貿易自由化對環境規制效率呈現負向影響。

以上關于規制效率的研究僅對效率進行了判斷，只能分析規制本身的問題，關于規制水平影響因素的研究則更加必要。孫敬水等[5]認為，外商直接投資（FDI）流入能源密集型產業后，往往會弱化當地的環境水平。屈小娥[6]指出，如果考慮發展程度的話， FDI 與環境污染呈倒“U”型關系，在折點之后，FDI 的流入會改善發達省份的環境水平，但會惡化欠發達省份的環境水平。Ljungwall和Linde-Rahr[7]將資本引入與經濟發展的關系置于異質性的地區競爭中，他們認為經濟發展落后的地區為了吸引資本進入更傾向于犧牲環境，發達地區對資本引進依賴程度較小，對環境的損害程度較弱。因此，從一定程度上講，如果考慮能源約束和環境規制影響的話， FDI對經濟發展貢獻的凈影響可能是負效應，值得深入探析。

韓超[8]-[9] 認為，環境規制失效問題表面上好像是規制本身的問題，但其背后隱藏的則是制度及其影響問題。現有研究大多考慮工業發展、能源約束、FDI流入等技術性問題，極少涉及到制度影響，且大多忽視了我國經濟社會中制度因素影響的重要性。為調動地方政府積極性，1994年我國采取了分稅制改革，隨后，1998年初步確立了以《黨政領導干部考核工作暫行規定》

其中第三條規定的考核原則之一是注重實績，且是最核心的原則。注重實績的具體解釋是：“地方縣以上黨委、政府領導班子的工作實績主要包括各項經濟工作指標的完成情況，經濟發展的速度、效益與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度。”有研究給出了經驗證據，省級領導職務升遷和該省的經濟表現具有顯著的正相關性。為核心的政績考核與晉升制度，逐漸形成地區間以 GDP為核心的晉升競爭機制。在嚴格戶籍制度、公眾偏好表達渠道不暢等條件下，地區間競爭變得日趨激烈，作為獨立經濟主體的地方政府也必須通過謀求自身經濟發展來獲得財政利益，并為了政治上的晉升極力追求有競爭力的經濟增長率。本文認為，各地區政府官員為了政績及晉升的考慮，會在政策制定等方面刻意模仿、追隨甚至向上級爭相搶要各項引資優惠政策，無視環境規制，使本已滿目瘡痍的生態環境更趨惡化。

我國轉型期的特點決定了政府對經濟發展擁有主導力量，市場微觀主體行為勢必受到政府的干預。本文圍繞地區競爭對環境規制的影響進行研究，這種影響機制可能會伴隨著地區經濟發展差異顯現出一種非線性的變化趨勢，因此，除了給出基本的結論外，本文還將給出這一影響基于資本稟賦的門檻非線性效應。

二、理論基礎與典型性事實

1制度約束下的規制競爭

對企業而言，雖然長期環境規制可能促進技術創新，但短期環境規制會直接帶來企業成本的提高，大多數企業往往會采取規避性行為。Holzinger等[10] 認為，全球貿易競爭條件下，國家間的競爭最直接體現在企業的競爭上，這樣就使得政府有可能動用環境規制的砝碼來實施戰略性政策，其結果是同質的環境規制政策。規制成為一項戰略工具，但其與傳統稅收等政策并不完全相同。現實中，難以找到一個可以替代規制的制度，從這個意義上講，規制具有一定的壟斷勢力是導致規制實證研究較少的一個因素。Drezner[11] 指出，國際競爭壓力導致發達國家傾向于提高環境規制標準，降低環境規制標準的案例極為罕見。環境規制扭曲的現象不僅發生在國與國之間的競爭中，Charny[12] 認為，一國內部環境規制扭曲的現象亦存在。Friedman等[13] 使用美國1977—1988年間外商企業投資有關數據進行政府調控工具對外商企業選址影響的實證研究表明，除工資率、勞動力供給和稅收等因素外，規制因素對企業選址也有顯著的影響。

我國規制體系的建立與經濟社會發展之間具有內生性特征。我國的很多規制職能都是由之前的管理部門轉變而來的，這一思路并不是如理論所述，是對市場的彌補，而是政府的一種主動放權的過程。西方規制體系則是隨著市場的發展重新架構而成的制度體系，其構建成本雖然較高，但不存在制度摩擦成本。我國的環境等規制體系孕育于舊有的制度體系中，難免受制度路徑依賴的影響。制度的調整如果不是同步進行，那么單一制度很難獨自發揮作用，韓超[9] 認為，這是由制度間相互作用影響、適應性學習的過程所決定的，規制獨立性受到明顯干擾。由于有效民主和法治的缺乏，政府的強勢及政府主導發展的慣性將會進一步使規制喪失獨立性，其直接結果就是規制問題的惡化。

2地區競爭的核心：資本競爭

制度是一系列被制定出來的規則，其提供了人類相互影響的框架、建立了構成一個社會或更確切地說一種經濟秩序的合作與競爭關系。事實上，我國一直推進的改革，其實質就是通過制度創新獲得改革紅利，是制度對經濟社會發展影響的典型表現。20世紀80年代的改革及90年代中期的分稅制改革都是政府主動創造改革紅利的一種選擇。周黎安[14] 認為，改革的結果使各地方政府具有相對獨立的利益，刺激了地方自主投資并加快了資本引進。改革開放以來的我國政治體制最典型特征就是中國式“集權—分權”。中國式“集權—分權”體制的潛在動因是通過體制改革產生激勵，進而推進地方政府謀發展、促增長，中央政府通過控制人事任命權來設計機制，并進行政績考核以實現中央政府目標。除了政績考核外，地方政府本身也有促進經濟發展的激勵。分稅制改革以后，許多地方財力下降，推動GDP增長可以為地方財力提供保障，以此才能進行公共服務建設，而公共服務能力也是政績考核的一部分，GDP自然成為地方政府追逐的目標。因此，中國式“集權—分權”體制及政績考核制度決定了激烈的地方政府間競爭。

圖1 外商稅負與地區競爭

資料來源：根據歷年《中國稅務統計年鑒》計算而得。

我國為了引進資本，20世紀90年代初各式各樣的開發區遍地開花，截至2013年8月，國家級開發區達到192個，省級及以下的開發區更是不勝枚舉。開發區的發展是地區競爭的一個典型表現，但其背后的博弈過程卻值得我們去思考。圖1選取產業結構類似的山東、浙江與廣東等三個地區來考察，以形象地展示地方政府在稅收優惠等方面的競爭情況。整體的發展趨勢表明，三個地區的外商稅負水平呈現交替上升趨勢，2000年之前，浙江的外商稅負水平最高，廣東次之，山東最低。但是，在地方政府競爭的機制下，浙江與廣東分別降低外商稅負水平，而山東則在潛在的競爭優勢下慢慢提升稅負水平，并于2001年分別超過廣東與浙江。2001年之后，地方政府競爭的激烈程度進一步加大，三個地區的外商稅負水平此起彼伏，爭相吸引資本。由于優惠政策本身已經影響了市場的公平，扭曲了市場的競爭勢力，相對普通土地、稅收等要素政策，地方政府競爭還有可能在規制標準、規制實施等方面做出有利于本地企業的政策，各地區的規制強度受到潛在的經濟發展壓力的影響，在這個角度上，決策過程及執行過程中公眾參與的缺失將直接導致環境規制缺位，使環境污染不能得到有效治理。

3環境規制與資本稟賦的非線性關系

到底應該如何理解我國的環境規制問題？環境規制的實質是多層委托代理關系，最終委托人是公眾，直接代理人是規制機構，在我國當前的環境規制體系下，實際承擔規制代理人責任的是地方政府。

不難發現，從表現來看，規制獨立性是我國環境規制未能有效發揮的重要原因，然而，面對規制不夠獨立的問題，很多人就會給出構建獨立的規制機構的直接建議，卻對如何構建獨立的規制機構難以給出具體的建議。而事實上，在法律及機構設置上，均有很多的證據來說明制度或者法理上規制機構的獨立性，但在實際的運行中，規制獨立性難以保證。那么，只有從地方政府的目標及行為出發，才能更加全面理解當前環境規制問題。從1998年《黨政領導干部考核工作暫行規定》第三條規定中可以發現，地方政府政績考核與晉升的核心仍然是GDP增長率。GDP可以簡單地概括為投資、消費及國際貿易，而其中地方政府最能直接掌控的是投資，所以招商引資成為每個地方政府可以抓住并且必抓的最有力工具。當然，地方政府并不是不愿意去關注環境等民生問題，但在戶籍制度尚未改變、公眾偏好表達途徑缺失等因素制約下，當企業與環境同時出現問題時，地方政府將屈從于資本的意志。

當然，地方政府關于環境規制還面臨來自中央的制約，由于信息不對稱、環境事故具有較長的潛伏期及不確定性，地方政府可以選擇一些強制的指標，如規制投入方面滿足中央要求，而在規制的實施過程中則可以通過實際對企業的支持達到利益的共謀。這一切行為并不是某一個人的道德問題，而是制度機制作用下理性行為選擇的結果。不過需要考慮的是，既然GDP增長率是目標，資本競爭是核心，那么資本稟賦的差異則可能會對地區競爭的作用機制產生影響。當一個地區資本稟賦較為豐富，其對外資引進的動力則會減小，對環境規制的干擾可能較弱。

當然，地方政府關于環境規制還面臨來自中央的制約，由于信息不對稱、環境事故具有較長期的潛伏期及不確定性，地方政府可以選擇一些強制的指標，如規制投入方面滿足中央要求，而在規制實施的工作實踐中則可以通過實際對企業的支持達到利益的共謀。這一切行為并不是某一個人的道德問題，而是制度作用下理性行為選擇的結果。不過需要考慮的是，既然GDP增長率是目標，資本競爭是核心，那么資本稟賦的差異則可能會對地區競爭的作用機制產生影響。當一個地區資本稟賦較為豐富，其對外資引進的動力則會減小，對環境規制的干擾可能較弱。

資本稟賦與環境污染、資本稟賦與規制治理投資關系如圖2和圖3所示。

圖2 資本稟賦與環境污染圖3 資本稟賦與規制治理投資

資料來源：本文選取的數據為1998—2010年間13年的算術平均值，所表達的關系可能不是十分精確。