協商民主理念下加拿大公眾參與環境法律實施的路徑選擇及對我國的啟示*

王彬輝

(湖南師范大學法學院，湖南長沙 410081)

中國共產黨十八大報告第一次寫入“協商民主”內容，協商民主倡導的理性協商、公眾參與等民主價值追求是對我國公眾參與環境法律實施提出的更高要求。從《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，再到2014年新修訂的《環境保護法》中專章規定“信息公開與公眾參與”，可以說我國公眾參與環境法律實施的推行已顯現希望和方向。但是，當前我國公眾參與環境法律實施實踐中仍存在著事后的、被動的、初級階段的參與等諸多問題。推進積極、有序和有效的公眾參與環境法律實施是中國環境法制革新的民主化方向。由于加拿大特殊的國情導致協商民主理念在加拿大的政治法律生活中深入人心。近些年來加拿大公眾參與環境法律實施早已超越了傳統的僅僅回應官方公告并就擬建設的項目提交書面意見的被動角色，變為主動實施法律的一方主體，其公眾參與環境法律實施的路徑選擇明顯體現協商民主理念的要求，而我國學者在研究外國環境法律制度尤其是北美環境法律制度的時候，往往偏向于視加拿大為美國文化的附屬品，忽視了加拿大存在的典型性，導致對加拿大該項制度與實踐研究的嚴重缺乏。本文分別從靜態的與動態的層面考察加拿大公眾參與環境法律實施的路徑，希望能為我國在協商民主大環境下實現公眾參與環境法律實施路徑的變革提供有意義的借鑒。

一、加拿大公眾參與環境法律實施注重協商之成因

公眾參與環境法律實施，指的是公眾或其代表根據國家制定的相關環境法律法規賦予的權利、義務參與各項保護環境活動。近些年來，加拿大公眾參與環境法律實施的路徑選擇明顯體現協商民主理念的要求，總結來看具有如下特點:

1.參與主體的平等性。從協商民主本質屬性看，公眾平等而廣泛的協商是其“質”的規定性。加拿大各界普遍認為環境治理體系應該是多層面、多領域的，包含著大量不同利益、立場和權限的利益相關者— —政府部門、非政府組織、相關企業、大眾媒體、周邊居民、相關農牧漁民、土著、一般公眾等〔1〕See Garrett Hardin，The Tragedy of the Commons，Science，Dec1968，168，p.1244.。在環境法律實施中，“利益相關者”是使用頻率很高的詞匯。不同的利益、興趣和立場通過協商對話機制表達出來，被認為是利益相關者的正當權利。

2.參與過程的辯論性。辯論性是協商民主區別于其他民主形式的顯著特征，辯論的過程就是利益相關者之間的博弈與合作。加拿大人在實踐中意識到，要使利益相關者受到尊重，必須保證信息公開透明并提供充足的參與渠道，讓他們能夠在各種有效平臺上發表意見，表達各自利益與要求。充分有效的辯論能夠使不同的主張、訴求、核心需求、價值偏好趨向一致，為統一意見、達成共識做鋪墊。

3.結果共識性。協商的目的是為了在“增進共識、增強合力”的基礎上找到盡可能多的認同，盡最大努力達成共識。這種共識能夠在實施環境法律之前將潛在的各種矛盾降到最低，促使各方自愿執行協議，有效破解“上有對策、下有政策”的“執行難”困境。各個行動者之間是一種“多—對—多”的結構關系，與等級制下的“一—對—多”的關系不同，前者更注重環境法律實施者之間合作的密度和相互關聯的緊密程度。

溝通和協商之所以成為加拿大公眾參與環境法律實施的主題，筆者總結認為主要有以下原因:

1.加拿大特殊的國情要求

眾所周知，加拿大和美國都曾是英國在北美的殖民地，但兩國的社會發展道路不同。加拿大從未打過革命戰爭或者內戰，從未倡導過偉大的社會或者政治運動，從未產生過杰出的世界領袖，也從未犯下過令人難忘的暴行。加拿大是通過合法的方式和在現存的英國皇家政體基礎上，謹慎地擺脫了英國政府政治上的控制，獲得了自己的獨立。這種小心謹慎的態度是加拿大人所特有的。因而加拿大憲政制度的重要特色之一是反對暴力革命，主張用和平、協商手段解決爭端。“和平、秩序和良好的政府管理”，從歷史到現在一直是加拿大人追求的目標。而所謂“和平、秩序和良好的管理”，就包含著服從，包含著美好的有秩序的環境。這與美國強調的以斗爭獲得權利和幸福是完全不同的。

2.環境立法的謹慎為環境法律實施預留自由裁量的空間

加拿大學者D.Dewees教授敏銳觀察認為，加拿大環境立法慎重地構建了包括“傾向于環境支持者產生熱情和贊同的象征性方法”〔2〕See Dewees，Donald N.，Evaluation of Policies for Regulation Environmental Pollution，Vancouver，Westwater Research Centre，The University of British Columbia，1981，p.18.。事實就是加拿大環境法律規范從來沒有很明晰地表述，代替行為準則的是在管理者和被管理者就遵守或不遵守、談判與再談判的主題。從這個意義上，法律中的規則僅是談判行為模式的開始。“遵守”或“不遵守”意味著“同意”或“不同意”。〔3〕See Thompson，Andrew R.，Environmental Regulation in Canada:an Assessment of the Regulatory Process，Vancouver，Westwater Research Center，The University of British Columbia，1981，p.33.

3.環境法律實施的不確定性所要求

因為環境問題的復雜性和專業性，致使污染產生的原因、經濟費用和因削減或避免污染項目的社會與生態效益等等問題成為環境法律實施中的不確定性因素。而在這種不確定性的環境法律實施中，被執行者往往比執法者掌握著更多更好的遵守環境法律所需信息，這就使某種行為所產生經濟后果的評估即使是環境行政機關受過科學訓練的官員也很難做到。所以執法者的不利因素和被執行者占有談判的有利資源導致環境法律實施中的利益相關者(政府、工廠和公眾)之間的協商、談判是一種有效方法。

4.加拿大多元文化主義的影響

加拿大文化遺產部給多元文化主義的定義是:加拿大多元文化主義是我們一切公民平等之信仰的基礎。多元文化主義使所有的公民都能夠保持他們的身份，以他們的祖先為驕傲并有歸屬感〔4〕See R.Bruce Morrison，C.Roderick Wilson eds，Native Peoples:The Canadian Experience，Oxford University Press，2004，pp.101-128.。多元文化主義是一種規范性模式的有益嘗試，它把文化與權利、少數人與多數人的關系統一于自由主義的框架下，在寬容與同異、個人與群體、公民與國家之間尋找平衡點。在長期的公共生活實踐中，平等協商逐漸內化為越來越多加拿大人的社會價值觀。一般來說，人們有強烈的動機達成良好的解決方案，愿意擱置分歧，以便在有迫切需求或一致意見的領域實現共同的目的。

二、協商民主理念下加拿大公眾參與環境法律實施的路徑選擇

協商民主在加拿大具備良好的發展空間和可用資源，但是同時也面臨著許多近期的困境與遠期的難題，在公眾參與環境法律實施中同樣如此。晚近時期，加拿大在公眾參與環境法律實施的路徑選擇上貫徹協商民主理念的要求，為協商民主在加拿大的發展開辟道路并進而推動加拿大的政治民主化進程起到良好效果。

(一)政府與公民社會新型關系的參與路徑確保協商主體的平等性

協商民主的真諦在于與政府處于平等地位的公民通過公開的對話、討論和協商，尋求彼此利益的契合點和交叉點，盡可能為公共事務的解決和公共政策的出臺達成共識。加拿大以政府與公民社會新型關系參與環境法律實施的路徑在公民與政府之間、公民與決策之間建立良好的溝通渠道，形成有序參與的良好局面。

1.公眾自主實施環境法律，進行與官方對等的執行計劃

傳統上，學者們提出了解決公地悲劇的兩條思路:主張對公共資源實行中央政府控制的“國家理論”，及主張對公共資源實行私有財產制度的“企業理論”。而美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆認為，國家和市場都不是解決公共池塘資源的靈丹妙藥。事實上，大量公共池塘資源問題既非依賴國家、也非通過市場來解決的。相應地，她提出了第三種解決思路，即多中心治理理論，通過自主組織和自主治理實現更為有效的公共事務管理的制度安排〔5〕［美］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動制度的演進［M］.上海:上海三聯書店，2000.145.。這種多中心治理理論很好地體現在紐芬蘭省伊斯特波特半島(Eastport Peninsula)的龍蝦漁業管理中〔6〕See Carol A.Hunsberger，Robert B.Gibson，Susan K.Wismer，Citizen involvement in sustainability-centred environmental assessment follow-up，Environmental Impact Assessment Review 25，2005，pp.609-627.。Bonavista海灣的伊斯特波特半島附近水域東北部海岸是紐芬蘭最好的龍蝦生存海域。當地漁業大約有50艘捕魚船，他們來自7個小型社區〔7〕這七個社區分別是 Burnside，Eastport，Happy Adventure，Salvage，Sandringham，Sandy Cove，and St.Chad's。。由于龍蝦產量嚴重下降，1995年由當地捕蝦者組成了伊斯特波特半島龍蝦保護委員會，該委員會提出龍蝦下降嚴重的問題并且設計管理措施以保護該地區的龍蝦資源。該委員會完全支持在該地區存在的絕大多數捕蝦船，但應該是可持續發展下利用龍蝦資源。1996年該委員會推出保護并促進本地龍蝦漁業的社區項目。在聯邦漁業和海洋部的合作下，獲得許可捕蝦的漁民與退出該區域捕蝦的漁民簽訂了保護龍蝦漁業協議，協議中獲得許可捕蝦的漁民承諾利用監控系統來控制他們在傳統的捕魚區域的捕魚數量。同時，實施有助于龍蝦數量恢復的項目，即將捕撈到的未達到龍蝦尺寸和正在孵化的雌性龍蝦放回大海。該委員會還宣布兩個區域(圓島Round Island和鴨島Duck Island)為海洋保護區，禁止在保護區內進行任何捕撈龍蝦的行為。在此，由當地漁民組成的伊斯特波特半島龍蝦保護委員會就是一個自治主體，它有自己的規章制度、日常辦事機構和工作人員，它與任何層級的政府及其部門都是平等對話者，不形成隸屬或上下級關系。而且該自治主體與政府具有各自的資源和能力優勢，能夠實現優勢互補。從這個角度來看，這種“行政管理與公眾參與相結合從某種意義上看是建立一種新的權力制衡機制:一方面授權國家環境管理機關作為環境法的主要實施者負責全面的環境管理，另一方面又以公眾參與刺激和監督行政管理，彌補行政管理的懈怠和缺陷”〔8〕呂忠梅.環境法新視野［M］.北京:中國政法大學出版社，2000.89.。

2.公眾與政府合作實施環境法律

為滿足所有參與團體和機構對該地區環境信息的需要而提供報告，2001年不列顛哥倫比亞省科莫科斯山谷(Comox Valley)地區〔9〕科莫科斯山谷位于不列顛哥倫比亞省溫哥華島的東部，屬于comox-strathcona地區管轄，該山谷居住的總人口近6萬。實施米勒德/皮爾西(millard/piercy)流域管理計劃。該計劃涉及合作各方包括志愿者、非政府組織和四級政府(市、地區、省和聯邦)。該計劃的實施體現了一種新型的政府與公民社會的關系，其本質是政府與公民對環境公共事務的合作管理，目的是使環境公共利益最大化，符合協商民主理論的實質要求。其特點有:首先，政府與公眾是合作伙伴關系。政府和公眾之間確立和認同共同的目標來實現對公共事務的管理。它所擁有的管理機制主要依靠的不是政府的權威而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是傳統參與模式中單一的和自上而下的〔10〕俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學文獻出版社，2000.5-6.。第二，具有動態性特點。在該計劃中，政府與公眾組成一個動態、復雜的網絡系統。政府是這個網絡線路的管理者，但它只是社會治理主體之一，并不再扮演社會中心的角色。這種合作是一種動態的過程，政府可以不斷變更網絡和挑選合作的伙伴，在互動的過程中創造出新的解決環境問題的方法。

(二)公眾通過環保專業知識、傳統生態知識參與路徑促進理性協商

協商民主理論的核心在于強調協商與對話的重要性，使得公眾真正地參與進來，避免“通告式協商”現象的出現。而公眾在參與環境法律實施的協商與對話中面臨的最大障礙就是環境問題高度的科技背景。許多環境上的危害行為或產品往往是在經年累月后才被發現。此外，環境問題在因果關系的認定上亦格外困難，時常牽涉到科學上的極限，難以立即給予一個固定的答案，以作為認定責任或采行相對措施的依據。環境品質的設定、環境影響的評估、或環境改善的認定等，亦涉及科技水準的考量〔11〕葉俊榮.環境政策與法律［M］.中國臺北:臺灣月旦出版公司，1993.24.。前述的米勒德/皮爾西(millard/piercy)流域管理計劃中測繪數據就需要擁有較強的專業知識和技術設備才能獲得。最初大多數數據的收集是由志愿者進行的，結果顯示這些數據不夠精確。于是開始雇傭專業技術人員，提高了測繪數據的準確性，而這些測繪數據為科莫科斯山谷地區政府在地址分區和開發許可證等行政決策問題上提供了信息。同時，由志愿者進行的水質測試發現下水道的交叉連接對貝尼斯(Baynes)海灣的貝類生存造成威脅。基于這個發現，市政府進行跟蹤調查并糾正了這些基礎設施問題。

土著文化是加拿大多元文化中的一個重要組成部分。從上個世紀70年代加拿大多元文化主義政策實施以來，加拿大政府和社會各界在消除種族歧視方面采取了許多措施。一方面，制定了一系列維護人權和協調種族關系的法律，如《加拿大權利和自由憲章》、《種族關系基金會法案》、《就業平等法案》、《多元文化法》等等;另一方面，建立了許多保護人權、促進種族關系和諧發展的機構和組織。加拿大土著民族不斷發展壯大，在社會生活中尤其在環境保護中扮演著重要的角色，他們既是影響環境決策的重要社會因素之一，也是參與環境決策的重要代表，尤其是在爭取土著民族的正當生存權利上，即對土地和自然資源權利的爭取中以其土著傳統知識參與環境法律實施。比如在西北地區的奴隸地質省擬建設的第一個鉆石礦對Lutsel K'e社區〔12〕Lutsel K'e社區主要是由奇帕維安族人(Chipewyan，在當地方言中被稱為Denesoline)組成，其最初的領土包括從東南部的哈德遜灣(Hudson's Bay)海岸到西北部的科珀曼河(Coppermine River)分水嶺的廣闊地帶。到20世紀50年代初被更名為Lutsel K'e社區。的傳統領土造成影響，他們渴望有效處理相關的環境問題。2002年當地土著民社區啟動Nihat'ni監測項目，試圖收集信息反映該社區生活方式的基本方面，以及它們正在發生的變化。Nihat'ni監測項目參與者主要是土著民，并且將傳統生態知識作為它的信息主要形式，在傳統生態知識的文化背景下評價監測結果的意義。例如，獵人在馴鹿時觀察脂肪沉積，骨髓和胎兒發育。通過向當地年長有經驗者請教和比較歷史觀察得出關于北美馴鹿健康的結論。這個項目綜合考慮了社會和生物物理因素，確定的指標有助于對土著民生活質量的整體理解〔13〕See Carol A.Hunsberger，Robert B.Gibson，Susan K.Wismer，Citizen involvement in sustainability-centred environmental assessment follow-up，Environmental Impact Assessment Review 25，2005，pp.609-627.。

從上述參與實例可以看出，為了提供有意義的參與環境法律實施，公眾需要就他們工作的合法性和工作質量建立可信度。通過運用科學的方法，對志愿者進行培訓和質量保證、質量控制措施，以及運用傳統生態知識來提高公眾參與的可信度，在一定程度上有利于減少政府對個人志愿者或公民團體提供數據可能存在偏差的懷疑。

(三)公眾通過環保非政府組織為主的參與路徑確保協商的團體優勢

協商民主關注的是決策過程的利益整合和利益協調，能否把更多的利益主體納入到決策領域和決策過程中來，依靠相互協商平衡沖突、達成共識，關鍵之一是將個體的公民整合成社團。因為與公民個人參與環境保護相比，環保團體參與具有相對優勢。其一，公益性優勢。環保團體一般可以基于設立團體的宗旨，維護公共環境利益;其二，專業性優勢。環保團體基于對環境保護事務的了解與熟悉，在參與法律實施方面更加專業;第三，團體性優勢。以環保團體這一組織形式介入更能產生強大效應，其影響范圍更大。加拿大環保非政府組織參與環境法律實施方面主要表現在以下方面:

首先，參與環境教育提高公眾環境意識。在加拿大，“環境教育”是一個過程，使受教育者在愉快學習和健康成長中獲得有關環境的知識和積極參與解決環境問題的態度與技能，使受教育者學會正確判斷和處理人類與自然世界關系，培養受教育者整合環境方面的考慮做出明智的決定和采取負責任的行動。環境教育的最終目標是創造有環境素養的公民〔14〕See Canadian Environmental Grantmaker，Environmental Education in Canada，Canadian Environmental Grantmakers'Network 2006，p.2.。環保非政府組織擁有的教育資源是單一學校無法具備的，他們通過提供非正規環境教育主要包括各種博物館、動物園、水族館、科學中心等等對公眾環境價值觀的形成產生了極大的影響。

其次，倡導企業履行環保社會責任。例如，2007年維護社區可持續發展的非盈利組織——達勒姆保力機構(Durham Sustain-Ability，DSA)倡導制定《生態經營計劃》。該計劃圍繞環境保護、經濟發展和社會責任這3個可持續性的因素進行，幫助企業在達到各自經營目標的同時，逐步向環境友好型方向邁進。據統計，目前已有100多家加拿大企業登記加入《生態經營計劃》，并被授予“生態企業商標”，成為光榮的環境友好企業，從而提升了品牌形象〔15〕加拿大推行生態經營計劃［N］.中國環境報，2011-01-04(4).。

文獻[16]在三江平原寶清縣三江試驗站進行了試驗，研究了不同灌溉模式下水稻在生育過程中的需水規律及水稻的水分利用效率。結果表明：控制灌溉水稻生育階段蒸發蒸騰量293.3 mm時節水效果最好；濕潤灌溉生育階段蒸發蒸騰量373.2 mm時水稻產量最高；淹灌生育階段蒸發蒸騰量544 mm時灌溉水分利用效率最小。三種灌溉模式的土壤滲漏量均為219 mm，分別占三種灌溉模式水稻需水量的42.7%、37.0%、28.7%。

第三，利用環保非政府組織專業性強的特點增強在環境法律實施中的參與能力。以艾伯塔省清潔大氣聯盟為例，該組織利用綜合空氣質量管理系統對該省空氣質量進行管理，通過公開空氣質量年度調查分析報告等方式公布該省不同區域的大氣質量，政府根據聯盟的報告以及建議制定不同的政策管理不同的區域。例如，針對該省PM2.5(直徑2.5微米的粒子)濃度低于每立方米15微克的區域(觀察線以下)政府只需采取一般監測和采集數據的措施;PM2.5濃度在每立方米15微克至20微克的區域(管理線)采取監督的措施;PM2.5介于20微克至30微克的區域(超標線)采取管控的措施，包括改進設備和技術、收集更多的數據;PM2.5在30微克(全國標準)以上的區域(超標線以上)采取強制性措施以降低空氣污染度，如禁止新建工廠。該管理系統在全國標準(超標線)之下，又增加了兩個預警機制，給政府、企業一個指導系統，使環境質量與未來采取的經濟計劃聯系緊密。

(四)公眾全方位救濟途徑確保協商民主的有效性

協商民主為民眾公開參與公共事務提供了合法化的通道，就等于將政府管理過程公開置于民眾的監督和制約之下，用公眾的力量來監督和制約政府的權力，提高政府管理過程的透明度。加拿大相關法律為作為私人檢察官的公眾提供全方位的救濟途徑，使其能在多種有效平臺上表達自己的利益和要求，實現協商民主的有序性和有效性。

1.行政救濟途徑

首先，公眾有權向負責該項法律執行的有關政府部門提起正式的申訴。申訴好處在于:(1)因為環境保護機構缺乏監管資源，申訴可以為展開官方調查提供所需的信息。(2)如果官方已經了解違法行為并且考慮行動，咨詢有關的公眾將節約雙倍的努力。(3)環境法律提供給政府部門多種執行法律的方式，包括控制命令和中止命令。這些方式對于阻止可能發生的損害是非常必要的。申訴可以使政府及早采取這些法律手段。

其次，公眾有權要求權力機關撤銷或者中止行政許可。加拿大法律規定的行政許可公開制度、行政許可信息共享制度、設定與實施行政許可聽證制度等等有利于普通民眾對自己感興趣的法律執行或者被管理者行為的領域的行政許可行為實行參與和監督。當負有責任的行為人沒有遵守法律或者許可證規定的條款導致出現環境問題時，公眾有權要求有關權力機關中止或者撤銷該許可，或者施加更為嚴格的條件。所以，行政許可證的頒發與撤銷活動被視為能協調公眾普遍關注點和行政管理相對人特殊要求之間關系的理想工具〔16〕See Spigelman J.J，Sanctions，Remedies and Law Reform，unpublished Australia Law Reform Commission Paper，1977，p.91.。

第三，公眾有權向有關部門進行環境請愿。在聯邦程序中，任何加拿大居民包括組織和公司，都可以向渥太華委員會提交處理環境問題的申請。請愿書的主要內容包括:(1)對可能未執行或者未遵守聯邦法律的行為進行調查;(2)解釋與環境問題有關的聯邦政策;(3)對現行的環境法律、法規或者政策進行審查。同時也允許請愿者對現存法律、法規和政策提出改進的建議;(4)采取步驟來完成部長對解決環境問題的委任;并且(5)聯邦部門自己運行中保持環境的整體性。委員會的責任就是將這些請愿轉給相關的聯邦部長(們)，然后部長必須在規定的期間內直接向請愿者回復。

第四，公眾有權向巡視官申訴。加拿大許多省份和地區都有巡視官，其法律角色就是對政府決策關注和申訴進行反饋。比如，艾伯塔省巡視官有權對官員行為進行調查，并且向政府官員、部長、內閣報告結果和提出建議。申訴者有權知道調查的結果。

2.司法救濟途徑

允許公民提起環境公民訴訟是為了民主與法治更好的實現。環境公民訴訟作為私權力實施法律是與公權力實施相互存在競爭的，通過促進更多的競爭會使更多“公共利益”和民主與法治更好的實現。“如果公民訴訟未被允許，社會的個體成員被置于政府執行官員的從屬位置，這就低估了本處于同一層面的權力——公民權利對有效民主的特殊價值。”〔17〕Keith Ferguson，Challenging the Intervention and Stay of an Environmental Private Prosecution，Journal of Environmental Law and Practice，v.13，no.2，2004 March.加拿大環境公民訴訟的可訴范圍包括:

首先，公民有權對環境犯罪提起私人追訴。加拿大環境公民訴訟的受案范圍與其他發達國家顯著不同之處在于加拿大存在環境刑事私人追訴，即指在刑事訴訟中由個人而不是由政府官員提起訴訟以執行法律的行為〔18〕James S.Mallet，Enforcing Environmental Law:A Guide to Private Prosecution ，Victoria:Environmental Law Centre，2004，p.10.。《加拿大刑法典》特別規定任何人只要有充分的理由相信某人犯罪都可以起訴到省法院或者治安官。這里可以看出任何人展開私人刑事追訴實際上是不受限制的，除非在法律中有特別規定的要求或者障礙。但是，加拿大環境刑事私人追訴范圍只適用于簡單判罪案件，相對于我國刑事訴訟中的簡易程序審理的案件。

其次，公民有權對涉嫌損害環境的行為提起訴訟。比如加拿大聯邦《清潔空氣法》規定凡是違反本法所規定的排放標準和限制、特定的許可證及其條款以及違反聯邦環境保護局和省依據該標準和限制所頒布的行政規章與命令的行為均屬于環境公民訴訟的可訴范圍。這種違法行為包括個人、公司給環境造成損害的行為。

第三，公民有權提出司法審查。在加拿大，任何直接受到行政決策行為影響的人都可以提起司法審查的申請。當存在有嚴重的或者應被審查的問題時，基于公共利益提起司法審查也是被允許的。比如1998年阿爾崗昆野地聯盟和Temagami之友訴安大略省自然資源部長案〔19〕See Algonquin Wildlands League and Friends of Temagami v.Ontario(Minister of Natural Resources)，1998，O.J.No.419，Ont.Div.Ct.。加拿大司法審查活動是作為“法院判定由成文法或普通法授予的、由公共機關行使的權力是否合法的過程”〔20〕See Monahan，Patrick J.Constitutional Law.Toronto:Irwin Law，1997，p.122.。

三、對我國公眾參與環境法律實施路徑變革的啟示

作為完整而系統的制度實踐，協商民主是中國共產黨領導中國人民在長期奮斗中探索的確保人民當家作主的重要形式。中共十八大第一次將“協商民主”內容概括為:“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。”十八屆三中全會《決定》強調進一步拓寬協商民主的渠道，進一步豐富協商民主的形式。可見，在公眾參與環境法律實施領域，如何將社會主義協商民主作為我國人民民主的重要形式貫徹落實也是我國環境法治與民主今后發展的方向。借鑒協商民主指引下加拿大公眾參與環境法律實施中的先進經驗，筆者認為我國公眾參與環境法律實施路徑變革可以從以下方面實現:

(一)變“被動參與”為“主動實施”

我國公眾參與環境保護是一種自上而下的被動參與。舉例來說，我國2002年《環境影響評價法》第5條規定:“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。”實踐中，公眾參與往往是被動參與。首先，建設項目信息公開的內容由建設單位確定。2008年《環境信息公開辦法(試行)》強制要求環保部門和企業向公眾公開重要的環境信息，對公眾獲取環境信息起到了很大的促進作用。但在信息公開的實際操作中往往存在項目基本情況介紹重點不突出、項目污染特點及區域環境問題不突出、主要環境影響的程度與范圍不全、夸大污染防治措施效果、有意回避項目的敏感問題和環境風險等現象。公開的信息中往往以達標排放來掩蓋不利的環境影響、以專業術語誤導公眾，這種信息不對稱和對環保的認知程度不一導致公眾的知情權受到損害。其次，調查對象的選擇權屬于建設單位，而不是掌握在公眾手中。2006年《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第15條從現實操作層面來分析，相關單位在選擇被征求意見的公眾范圍上存在相當的不確定性，可以利用沒有細化的規則來確定公眾范圍，會刻意回避主要敏感目標公眾、縮小調查對象范圍等現象，從客觀上剝奪了有利害關系的一些公眾對該環境事項的表達權。其次，調查表征求意見的內容是事先確定，大多是問答或判斷題，普遍存在對項目的環境影響輕描淡寫、避重就輕、有意回避敏感問題等現象。調查問卷的設計上很少考慮項目的特點、地區的差異以及受調查對象的不同，存在針對性不強的問題。

社會管理是指“國家通過制定一系列社會政策和法規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。”〔21〕楊建順.社會管理創新的內容、路徑與價值分析［N］.檢察日報，2010-02-02(3).從狹義上講它是政府職能的重要組成部分，但從廣義上講，社會管理應該是多元主體以多樣化形式進行上述活動以及這些活動的過程。從一元的基于行政化管理轉變為政府、各種社會組織、企業等共同參與的社會治理是公共治理發展的趨勢。因此，法律實施不應該被人們看成是僅與政府或者他人有關的事情，而應該公民“自己的”事情。這種參與把公共政策領域通常自上而下的方法顛倒過來，讓公眾有權探尋一種對環境和社會負責任的生活方式。公民在參與環境保護中不應該只是消極的權利享受者，而應該分擔管理環境公共利益的責任。在這個意義上說，公眾在環境法律實施中承擔著不亞于政府的重要角色。我國2006年3月在江蘇試點的社區環境圓桌會議就是公眾主動參與環境法律實施的改革措施，它是指社區內的相關利益團體，如社區居民、政府、企業代表，等一起為解決社區環境問題而進行平等對話和協商的活動。社區公眾以社區環境圓桌會議為載體，使自身真正成為具有環境權益的獨立主體，從而擁有一個利益主體應該享有的就牽涉自身環境權益的政府行為和企業行為與相關方進行有序的協商談判的權利。這種在政府指導下的公眾參與模式實現了環境法制民主化的要求，雖然在實踐中存在著一些突出的問題，需要對會議制度的目標、召開頻率以及會議成果的監督執行等作出明確規定。但它可能成為我國公眾參與環境保護的模版，因為公眾參與應該“表現于遍及全國各地方團體或群體中人們的這樣一種意識——我們在共同行動……即便是在現代城市粗鄙、丑惡的環境里，我們也可以通過鼓勵大量的、各式各樣的人參與法律執行程序，參與新的類司法程序，參與地方和國家行政以及公共生活的許多其他領域，而把韋伯認為已經‘退回’到或者是神秘的經驗，或者是親密的私人關系之中的‘終極的和崇高的價值’送回到公眾生活中去”〔22〕［美］伯爾曼.法律和宗教［M］.梁治平譯.北京:三聯書店，1991.61.。

(二)變“松散參與”為“社團參與”

從2007年《中國公眾環保民生指數》反映的總體情況看，公眾環保行為的平均得分為36.6分〔23〕中國環境文化促進會、北京師范大學社會發展與公共政策研究所:《中國公眾環保民生指數綠皮書(2007)》，中國環境文化促進會網站2013年10月9日下載。，說明公眾對切身的環境問題較為關心，但是對環境問題的解決仍然徘徊在自發和盲目的個體本能層面。而個體在抗衡高度組織化的公權力時訴求成功的幾率微乎其微，且個體面對權利受侵害，在與政府交涉過程中極有可能將矛盾表面化，演變為單純對立的暴力抗爭，失去協商、談判的可能性。如深港西部通道深圳側接線工程環評案、廈門PX項目環評案、北京六里屯垃圾焚燒廠案以及全國各地公眾反生活垃圾焚燒廠活動等都呈現出非理性的參與情景。與加拿大公眾參與模式相比，缺乏組織化依托是我國公眾參與面臨的突出問題。加拿大環保非政府組織參與環境治理值得我國借鑒的做法主要是:

首先，從制度上支持環保社團成立。環保社團組織數量過少是我國現存的嚴重問題。以上海市閔行區為例，截止到2011年底，各種社會組織(NGO)數量總共達到200多個，其中環保組織或者與環境保護有關的社會組織數量也就將近10個，占全區社會組織數量不到5%〔24〕上海市閔行區環境保護局課題組.公眾參與環境保護的現狀及有效途徑研究——以上海市閔行區為例［J］.上海黨史與黨建，2013，(3).。所以，我國應借鑒加拿大做法，降低環保社團的準入門檻，放寬環保社團的核準登記條件，對不參與商業經營的環保社團組織實行備案制度，為環保社團創設一個寬松的制度環境。同時，政府還可以通過政策參與、稅收惠免、無償資助、合同服務等方式來培育非政府環保機構。

其次，政府與環保非政府組織應該成為合作伙伴關系。比如，“加拿大野鴨基金會”致力于保護濕地和野生鳥類，最初由美國和加拿大的商業界、民間共同出資建立，它所開展的棲息地保護、社區關系、環境政策、社會教育、生態研究等各項工作，都是借助與聯邦政府、省政府建立的伙伴關系開展的。例如承擔青少年可持續發展教育功能的Oak Hammock濕地互動中心，就是在聯邦政府的支持下由加拿大野鴨基金會和馬尼托巴省政府共同修建的〔25〕加拿大野鴨基金會網站 http://www.ducks.Ca，2012年8月9日下載。。

第三，建立環保非政府組織咨詢制度。該制度能夠:減少沖突，導致更好的決策;使長期成本最小化;建立信任;強化市民的能力，同時也是民主的組成部分。加拿大聯邦1999年《環境保護法》、《瀕危物種法》和《土著民法》對此都有規定。在加拿大的實踐中該制度也發揮了重要的作用。所以，筆者認為，該制度應該由我國環境保護的基本法——《環境保護法》確定，用法律來改變政府對非政府組織的態度，約束政府的行為。

第四，建立環保非政府組織網絡體系。這種體系的特點為:首先，代表性。由于各種網絡的成員特定的性質，具有廣泛的咨詢代表性;其次，可靠性。通過網絡自己選擇代表，解決了政府部門選擇的偏好;第三，有效性。網絡替政府部門解決了建立龐大的環保非政府組織代表數據庫的問題，提高了工作效率。

(三)變“無為參與”為“專業參與”

近10年間我國公眾的環境知識和環境意識都有了大幅的提高，“民生指數”調查結果顯示，公眾對環境污染、垃圾處理、污水處理等宏觀環境問題，關注程度達到了80%以上〔26〕中國環境文化促進會、北京師范大學社會發展與公共政策研究所:《中國公眾環保民生指數綠皮書(2007)》，中國環境文化促進會網站2013年10月9日下載。。但是，公眾參與熱情和參與能力之間存在較大差距。參與能力主要包括以下主要能力:一是認知能力，即對公共政策或者決策實質認識能力;二是聚合能力，即將多種意見和不同利益訴求進行整合的能力;三是合作能力，即在參與過程中，與其他參與者以及社會管理主體合作共處的能力;四是磋商能力，即在參與過程中，能夠堅持自己的觀點，討價還價維護自身合法權益的能力。我國公眾參與能力不高，參與的層面太低，雖然有相關行業的專家參與，但并不是真正意義上的公眾參與，他們提供的僅僅是技術層面的支持，而不是社會各方利益的代表。由于公眾參與能力不夠，導致企業對公眾訴求的表面重視和實際敷衍。可見，專業性和技術性知識的缺乏已成為當前制約公眾參與環境法律實施的重要瓶頸。為此，我國有必要學習加拿大的做法:

首先，建立公眾參與的專家支持系統，通過將政府的專家支持系統與社會共享的方式鼓勵環境專家為公眾參與環保提供服務，并逐步建立公眾參與的專家支持系統。例如，環境問題的科學技術性導致環境信息可能包含大量的專業科技術語，對環境信息的認知成本增大使得普通公眾很難有足夠的激勵把時間資源配置到對環境信息解讀中去，更何況公眾對環境信息的認知效果還受到其本人知識存量、既有學科背景等諸多不確定因素的制約。所以公開環境信息時，應該為公眾提供相關的專家支持系統提供幫助，以便于公眾理解相關信息。

其次，通過培訓環境專業技能，提高公眾參與能力。實踐中，綠色浙江環保組織以“錢塘江護水者”項目為核心，吸收沿江的居民加入志愿者隊伍，開展常規巡護，并通過舉辦錢塘江護水者培訓班，提高普通民眾的專業素質。該組織還開發了一款易于讓公眾參與環境監督的互動信息平臺——“水地圖”。普通民眾一旦在錢塘江邊發現水污染，就可以拍下污染點的具體信息，上傳到“水地圖”。經現場初步核實后，綠色浙江環保組織就會在“水地圖”上發布污染點標示。2011年至今浙江省環境稽查部門通過“水地圖”及相關舉證，成功查處水污染案件16件〔27〕葉慧，邵甜.從旁觀者到生力軍— —浙江用制度建設鼓勵和保障公眾參與環境保護［J］.今日浙江，2012，(22):51.。

(四)變“單一救濟”為“多元救濟”

我國的《環境保護法》第6條規定:“一切單位和個人都有環境保護的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”在訴訟法上，“檢舉”、“控告”都不是特定的法律概念，沒有專門的配套制度，不利于實踐操作。而建立多元救濟途徑，給公眾更多利益表達平臺和渠道，有利于緩解環境問題造成的政府或企業與公眾之間的緊張局勢，將糾紛化解于萌芽狀態。

首先，發揮傳統環境保護公眾救濟參與方式的優勢。在環境保護的公眾救濟參與中，傳統的行政復議制度、調解制度以及人民陪審員制度等，仍然具有重要作用。行政復議的范圍比行政訴訟要寬，它可以對某些抽象行政行為提出復議要求，同時環保規劃、環保計劃等也可在復議之列;調解制度的價值可以使特定公民、環保團體等參與環境污染或破壞糾紛的調解工作;人民陪審員制度可以吸收具備環保專業知識的人參與環境糾紛案件的審理，以獲得更好的司法效果和社會效果。

其次，我國環境公益訴訟應從過于注重環境民事公益訴訟轉向“民行并重”。從前文可以看出，加拿大環境公民訴訟是民行刑三位一體。然而，我國現在進行的環境公益訴訟司法實踐更多的關注于民事公益訴訟，忽視了應該給予同等重視的環境行政公益訴訟和環境刑事私人追訴。這種狀況在2012年新修訂《民事訴訟法》對環境民事公益訴訟進行規定后更加突出，具體表現在:首先，各地有關環境公益訴訟的規范性文件中除了環境公益訴訟案件的一般性規定外，更有專門對環境民事公益訴訟案件的規定，如無錫市法院、市檢察院2008年9月聯合發布的《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》;昆明市市法院2010年11月發布的《關于辦理環境民事公益訴訟案件若干問題的意見》。而對于環境行政公益訴訟案件的專項規定則沒有。其次，司法實踐中環境民事公益訴訟的數量也明顯多于環境行政公益訴訟。據中華環保聯合會不完全統計，我國各級法院近年來已經受理環境民事公益訴訟至少17起，而環境行政公益訴訟才6起〔28〕別濤.環境公益訴訟立法的新起點——《民訴法》修改之評析與《環保法》修改之建議［J］.法學評論，2013，(1).。筆者認為我國環境公益訴訟中這種過于注重環境民事公益訴訟的現象是不對的。相對于具體污染企業和個人，行政機關不當或濫用權力，會給環境公共利益造成更為嚴重的損失。而我國的行政監督體制又先天不足:缺少專門的監督機制和有效的監督手段，也難以對行政權力的運行進行經常化的檢查。因此，通過環境行政公益訴訟加強行政監督是行政權力有效運行的有力保障。它能夠有效減少甚至避免行政決策中出現的偏差和失誤。但是我國《行政訴訟法》第2條規定，只有當行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯公民、法人或其他組織的合法權益的時候，公民、法人或其他組織才有權向人民法院提起訴訟。其中的“合法權益”即明確了必須是權益受侵犯的個人或組織，從而排除了與具體行政行為無關的其他人或組織為他人或公共利益提起訴訟的可能性。同時，《行政訴訟法》第11條對受案范圍的列舉式規定又限制了環境行政公益訴訟。根據該條規定，原則上只有人身權、財產權受到侵犯的行政糾紛才能為法院受理，但眾所周知行政行為侵害的環境公共利益往往不限于人身權、財產權。相對于《民事訴訟法》第55條規定而言，顯然《行政訴訟法》的現行規定阻礙了環境行政公益訴訟的發展。因此，我國必須修改《行政訴訟法》，確保環境行政公益訴訟的法律地位。

第三，信訪法制化。信訪制度是由中國共產黨創造的、具有中國特色的權利救濟制度，公民通過信件、電話或上訪等形式，向各級信訪機構反映問題，目前也是各級政府了解民眾心聲、征集民意的重要渠道。以此為基礎，各地相繼發展了領導接待日制度、領導約談制度等等，都是部分公眾反映利益訴求、政府傾聽民意的方式。但現實中也存在著“信訪不信法”等諸多問題，需要通過行政法規的方式將信訪活動確立為一項法制化、程序化的常規渠道。