完善我國商業(yè)保險法律體系之淺見

汪演元

完善我國商業(yè)保險法律體系之淺見

汪演元

一、我國保險法律體系的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國保險業(yè)改革發(fā)展取得了舉世矚目的成就。我國保險市場由改革開放之初的一家公司、保費收入4．6億元，迅速增長到2012年的近140家保險公司、保費收入1．55萬億元。中國保險業(yè)的迅速增長，服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓寬，市場體系的日益完善，促進(jìn)了保險法律體系的逐漸健全。自1998年中國保監(jiān)會成立以來，監(jiān)管部門高度關(guān)注法制環(huán)境的建設(shè)，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)保險法制工作，保險法制建設(shè)取得了明顯成效，一大批推進(jìn)保險業(yè)合規(guī)經(jīng)營和依法監(jiān)管的行政規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺。目前，以保險法為核心，保險行政法規(guī)和規(guī)章為主干，由保險法、行政法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等多層次規(guī)范構(gòu)成的保險法律體系已初步形成。

（一）保險法

廣義的保險法是調(diào)整商業(yè)保險關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。狹義的保險法，僅指保險法律制度中的基本法，即《保險法》。商業(yè)保險關(guān)系包括保險經(jīng)營關(guān)系和保險管理關(guān)系。與此相對應(yīng)，保險法可劃分為保險合同法和保險業(yè)法兩大類。保險合同法以保險合同關(guān)系為規(guī)范對象，主要包括人身保險、財產(chǎn)保險和再保險合同。保險業(yè)法以商業(yè)保險經(jīng)營者為規(guī)范對象，內(nèi)容涉及市場主體組織形式、市場準(zhǔn)入、保險產(chǎn)品管理、償付能力監(jiān)管、市場行為監(jiān)管、保險中介監(jiān)管等。

我國《保險法》采用兩法合一的模式，在同一部法律中既為保護(hù)投保人與保險人的合法權(quán)益提供基本保障，也為保險企業(yè)的自主經(jīng)營和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行設(shè)定基本規(guī)則。1995年6月頒布的《保險法》是新中國成立以來的第一部保險基本法。2002年10月，根據(jù)中國加入世貿(mào)組織的承諾，重點就其中保險業(yè)法部分進(jìn)行了修改。2004年10月，為了適應(yīng)保險業(yè)發(fā)展的新形勢，保監(jiān)會啟動了保險法的全面修訂。2009年2月28日，新修訂的《保險法》經(jīng)十一屆全國人大常委會第七次會議第三次審議通過，于2009年10月1日起實施。本次對《保險法》的系統(tǒng)性修訂，吸收了中共十六大以來保險業(yè)改革發(fā)展的寶貴經(jīng)驗和有益探索，針對保險業(yè)發(fā)展站在新起點進(jìn)入新階段的實際，對行業(yè)發(fā)展和保險監(jiān)管作出了許多新的規(guī)定，進(jìn)一步完善了商業(yè)保險的基本行為規(guī)范和國家保險監(jiān)管制度的主體框架。

（二）行政法規(guī)

行政法規(guī)是指國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，按照行政法規(guī)規(guī)定的程序制定的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。由于法律關(guān)于行政權(quán)力的規(guī)定常常比較原則、抽象，因而還需要由行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步具體化。行政法規(guī)就是對法律內(nèi)容具體化的一種主要形式。《中華人民共和國憲法》第八十九條第一款明確規(guī)定，作為最高國家行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院可以“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。因此，制定行政法規(guī)是憲法賦予國務(wù)院的一項重要職權(quán)，也是國務(wù)院推進(jìn)改革開放、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實現(xiàn)國家管理職能的重要手段。

目前為止，在我國保險領(lǐng)域，先后有三部行政法規(guī)：《中華人民共和國外資保險公司管理條例》《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》和《農(nóng)業(yè)保險條例》。特別值得一提的是《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例》。該條例是為保障機(jī)動車道路交通事故受害人依法得到賠償，促進(jìn)道路交通安全，根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國保險法》制定的。該《條例》于2006年3月21日以中華人民共和國國務(wù)院令第462號公布；2012年12月17日，中華人民共和國國務(wù)院令第630號公布《國務(wù)院關(guān)于修改〈機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險條例〉的決定》。交強(qiáng)險是我國首個在全國范圍內(nèi)強(qiáng)制推行的商業(yè)保險險種。

（三）行政規(guī)章

行政規(guī)章分為部門規(guī)章和地方規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院各組成部門以及具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的規(guī)范性文件的總稱。地方規(guī)章是指省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)所制定的普遍適用于本地區(qū)行政管理工作的規(guī)范性文件的總稱。行政規(guī)章是行政管理活動的重要根據(jù)，其數(shù)量之多、適用范圍之廣、使用頻率之高均居行政法各表現(xiàn)形式之首。

自1998年以來，中國保監(jiān)會陸續(xù)發(fā)布部門規(guī)章近百部。內(nèi)容涉及商業(yè)保險監(jiān)管的方方面面，著眼于強(qiáng)化風(fēng)險防范和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)保險公司穩(wěn)健經(jīng)營，保護(hù)投保人、被保險人和受益人的利益，完善保險企業(yè)公司治理和內(nèi)部控制的指導(dǎo)性規(guī)則；完善監(jiān)管執(zhí)法制度和監(jiān)管責(zé)任制度，進(jìn)一步明確保險監(jiān)管執(zhí)法的具體適用程序和準(zhǔn)則，探索建立一套明晰的監(jiān)管責(zé)任制度，合理配置監(jiān)管資源，不斷完善監(jiān)管方式。如《中國保險監(jiān)督管理委員會行政處罰程序規(guī)定》明確了中國保監(jiān)會及派出機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查過程中的法律程序；《保險公司信息披露管理辦法》則規(guī)范了保險公司的信息披露行為，保障投保人、被保險人和受益人的合法權(quán)益；《保險資金運(yùn)用管理暫行辦法》約束了保險資金運(yùn)用行為，防范保險資金運(yùn)用風(fēng)險，維護(hù)保險當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)保險業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

（四）規(guī)范性文件

規(guī)范性文件，是各級機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織制發(fā)的各類文件中最主要的一類，因其內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為的性質(zhì)，故稱為規(guī)范性文件。目前我國法律法規(guī)對于規(guī)范性文件的涵義、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機(jī)制等，尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定。通常對于規(guī)范性文件的理解分為廣義和狹義兩種。從廣義角度而言，一般是指屬于法律范疇的立法性文件和除此以外的由國家機(jī)關(guān)和其他團(tuán)體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和；從狹義角度而言，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件。目前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，以及人民團(tuán)體、社團(tuán)組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。

中國保監(jiān)會根據(jù)國務(wù)院授權(quán)履行行政管理職能，依照法律、法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理全國保險市場，維護(hù)保險業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行。由于規(guī)范性文件具有制定主體法定性、制定方式靈活性、法律效力普遍性的特點，中國保監(jiān)會依法合規(guī)監(jiān)管我國商業(yè)保險的工作主要是依托規(guī)范性文件來進(jìn)行。中國保監(jiān)會規(guī)范性文件內(nèi)容涵蓋保險監(jiān)管的方方面面，主要包括綜合類、機(jī)構(gòu)管理類、財產(chǎn)保險類、人身保險類、資金運(yùn)用類、財會類、統(tǒng)計與信息化類、中介類、稽查類等九大類。

二、從保險法律體系的外延提出建議

保險業(yè)的穩(wěn)步、健康、快速發(fā)展，離不開良好的法制環(huán)境。我國保險業(yè)起步較晚，保險法律體系的完善程度與充分發(fā)揮商業(yè)保險功能的發(fā)展要求還有一定差距。中國保監(jiān)會項俊波主席在2013年全國保險監(jiān)管工作會議上指出，保險監(jiān)管工作要遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治，著手破解行業(yè)共同關(guān)注的一些難題，其重點之一便是“關(guān)于全面梳理和完善監(jiān)管法律法規(guī)體系的問題”。當(dāng)前，我們要充分認(rèn)識保險業(yè)面臨的新形勢、新任務(wù)和新要求，正確判斷保險業(yè)面臨的新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，著重從以下方面完善我國保險法律體系。

（一）堅持科學(xué)立法原則，平衡各方合法權(quán)益

一方面，現(xiàn)代立法應(yīng)遵循科學(xué)原則，這有助于提升立法質(zhì)量并產(chǎn)生良法，有益于尊重立法規(guī)律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中盡可能避免錯誤或失誤，降低成本，提高立法效益。保險法的立法宗旨在于保護(hù)所有參與保險關(guān)系的當(dāng)事人，最終促進(jìn)保險業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮保險制度穩(wěn)定社會的作用。因此，保險法不是單純地把當(dāng)事人分成債權(quán)人與債務(wù)人，或者經(jīng)營者與消費者，也不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)某一方的利益，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)制度的目標(biāo)，力求實現(xiàn)當(dāng)事人之間的利益平衡和互利共贏。

另一方面，保險合同有一個重要特點，就是具有“射幸”的性質(zhì)，因而保險法要運(yùn)用平衡機(jī)制，盡可能地減少結(jié)果的不確定性。我們在防止投保方人為地促成保險事故的發(fā)生，從而增加保險人賠償風(fēng)險的同時，也要避免保險人不公平地利用專業(yè)優(yōu)勢將概率較高的風(fēng)險排除于合同之外，將自己的責(zé)任限制在概率較低的風(fēng)險范圍內(nèi)，從而降低保險的社會功能。只有兼顧兩方面，才能有效平衡保險當(dāng)事人之間的合法權(quán)益。

（二）爭取政策支持，轉(zhuǎn)化法律紅利

首先，完善保險法律制度的根本目標(biāo)是提高全社會控制和化解意外風(fēng)險的整體能力。應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會面臨的重點風(fēng)險因素，針對建立多層次、多方位風(fēng)險管理體系的客觀需求，爭取更多的政策支持，如財政支持政策包括完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策，建立巨災(zāi)保險制度等；稅收支持政策包括消費者購買養(yǎng)老、醫(yī)療保險產(chǎn)品稅收遞延政策，政策性和非營利性保險業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠等。

其次，積極推動部分重點領(lǐng)域立法，轉(zhuǎn)化政策紅利。如新頒布的《農(nóng)業(yè)保險條例》通過規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，將促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險逐步向“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的方向發(fā)展，既充分強(qiáng)調(diào)市場配置資源的作用，又發(fā)揮了商業(yè)保險公司在防范風(fēng)險方面的優(yōu)勢。再如，巨災(zāi)保險機(jī)制方面有很大的法律制定空間。國外比較成熟的做法，是以政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作為主要模式，建立巨災(zāi)保險制度。具體來說，由企業(yè)和個人購買巨災(zāi)保險，政府提供一定補(bǔ)貼，多家保險公司共同承保，并通過國內(nèi)外再保險市場分散風(fēng)險。

（三）定期清理法規(guī)規(guī)章，完善監(jiān)管法律體系

一是制定面向新型保險機(jī)構(gòu)和保險業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章。法律的制定要以社會實踐的不斷發(fā)展為基礎(chǔ)，不僅因法律的性質(zhì)與功能決定于社會，還由于法律變遷要與社會發(fā)展的進(jìn)程基本一致。具體到我國的保險法律體系，對保險集團(tuán)（控股）公司、互助保險組織、專屬保險公司，以及網(wǎng)絡(luò)保險、經(jīng)辦服務(wù)等創(chuàng)新業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的法律法規(guī)亟需完善。如由“三馬”聯(lián)手設(shè)立的眾安在線財產(chǎn)保險公司，將突破國內(nèi)現(xiàn)有保險營銷模式，不設(shè)分支機(jī)構(gòu)，完全通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行銷售和理賠，主攻責(zé)任險、保證險等兩大類險種。這就對目前的保險監(jiān)管體制提出了新課題和新挑戰(zhàn)。如何在這種銷售模式下保護(hù)保險當(dāng)事人的合法權(quán)益，需要保險監(jiān)管法律法規(guī)制定者找到新思路。

二是明確規(guī)章和規(guī)范性文件制定程序和法律責(zé)任。目前我國規(guī)章和規(guī)范性文件效力的普遍性、靈活性和及時性在保險監(jiān)管法律體系中占據(jù)著主要位置。由于我國法律法規(guī)對于規(guī)范性文件的涵義、制發(fā)主體、制發(fā)程序和權(quán)限以及審查機(jī)制等尚無全面、統(tǒng)一的規(guī)定，因而亟需由中國保監(jiān)會明確規(guī)章和規(guī)范性文件的制定程序和法律責(zé)任。對規(guī)范性文件的制定程序中有關(guān)立項、起草、調(diào)研、審查、決定、公布、解釋等系列環(huán)節(jié)，要分別加以詳細(xì)規(guī)定；對起草規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)規(guī)定采取多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見和建議；對在制定規(guī)章和規(guī)范性文件中的常見違法違規(guī)行為，明確法律責(zé)任，進(jìn)而推動保險法律司法解釋和實施細(xì)則的頒布實施。

三是建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理與專項清理相結(jié)合的法律審核制度。近年來，國務(wù)院對建立規(guī)章和規(guī)范性文件定期清理制度高度重視，《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出，規(guī)章和規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)要定期對規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理。首先，規(guī)章和規(guī)范性文件清理的重點應(yīng)當(dāng)放在與法律、法規(guī)不一致，或早期制定的規(guī)章和規(guī)范性文件存在明顯不協(xié)調(diào)以及可操作性不強(qiáng)等突出問題上；其次，規(guī)章和規(guī)范性文件清理應(yīng)當(dāng)有重點，進(jìn)行專項清理，每次的側(cè)重點應(yīng)隨著實際工作不同而有所變化；最后，要建立定期清理與專項清理相結(jié)合的機(jī)制，由職能部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)和牽頭，集體決策，提高規(guī)章規(guī)范性文件的科學(xué)性。清理后要向社會公布繼續(xù)有效及已經(jīng)失效的規(guī)范性文件目錄；未列入繼續(xù)有效的文件目錄的規(guī)范性文件不得作為行政管理的依據(jù)。

（作者單位：廣東保監(jiān)局）