對我國地方政府債務變化狀況及可持續(xù)性的分析

郭雨薇

【摘要】在目前情況下禁止和杜絕地方政府舉債在事實上已不可能，最好的辦法就是正確引導地方政府科學舉債，合理用債，嚴格管債，真正使其在促進經濟發(fā)展和社會進步中起到應有的作用。地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為制約地方經濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展的嚴重阻礙，并潛伏著巨大的債務風險和誠信危機，威脅社會的穩(wěn)定。因此，研究地方政府債務的，已成為落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會亟待解決的現(xiàn)實問題。本文根據(jù)審計署2013年6月10日公布的對36個地方政府本級政府性債務審計結果的研究，深入探討了地方政府的債務的變化狀況和可持續(xù)性。

【關鍵詞】地方政府 債務風險 風險防范

關于中國地方債務，目前唯一調查較為徹底的公開數(shù)據(jù)是審計署2011年在其官網公布的《2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果》報告和6月10日在其官網公布的《2013年第24號：全國地方政府性債務審計結果》報告。審計的范圍是31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務情況。審計署指出，在國務院的部署和相關部門的要求，積極應對債務證券，加強債務管理，規(guī)范融資性平臺公司，并取得了一定的成果。但審計委員會也強調，在一些地區(qū)和行業(yè)的更沉重的債務負擔；形成的部分融資，融資現(xiàn)象，BT和信托基金；融資性平臺公司退出管理不到位，融資性平臺公司，資產質量差，償債能力不強；債務制度不完美的，債券基金管理不規(guī)范。

一、對我國地方政府債務的認識

在GDP作為政績重要考核標準這一大背景未改變的情況下，面對“保增長”的訴求，地方政府面臨經濟發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經濟發(fā)展是當務之急，隨之產生的債務問題最終都被留給了下一屆政府。

（一）地方政府債務類型的劃分

地方政府債務資金，是指債務融資平臺融資通過地方政府資金。對我國預算法的規(guī)定，地方政府不得借用，但隨著地方經濟的飛速發(fā)展，以及金融體系不完善，地方政府為了解決發(fā)展中的資金的供給和需求之間的矛盾，各種籌集資金的方式，地方政府債務的擴張，已成為中央政府和社會各界都非常關注。債務是一把雙刃劍，好好利用它將產生積極的影響，但會導致金融風險。

根據(jù)胡娟，吳德紅①等學者的觀點，政府的主要債務根據(jù)債權發(fā)生是否需要特定的條件可以分為直接債務和或有債務；根據(jù)所發(fā)生的債權是否具有法定義務②，可將債務分為顯性債務或隱性債務，對地方政府債務劃分用圖表表示如下：

圖1 政府主要債務種類

顯性債務來自中央政府的國債轉貸政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債拖欠上級財政周轉金拖欠行政事業(yè)單位人員工資拖欠工程款政府擔保的國內債務政府擔保的外債。

隱性債務損失和提高自然災害和社會保障資金缺口的地方金融機構的環(huán)境危機債務支出，基礎設施建設滯后于地方國有企業(yè)和機構的債務水平較低的政府債務。

二、地方政府性債務規(guī)模、結構及債務負擔變化情況

（一）債務余額結構及變化情況

從債務資金投向看，用于交通運輸、市政建設、土地收儲、教科文衛(wèi)、農林水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、保障性住房等支出占已支出債務額36 434.47億元的92.14%，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。2010年底地方政府性債務余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務資金中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.54%。

（二）債務負擔變化情況

從負債比率（比率，債務與地方政府債務的綜合財務指標指數(shù)的大小），36個地方政府在同一水平面上，有24個地區(qū)的2012年政府負有償還責任的債務率比2011年下降；如加政府擔保債務，負債率31的地區(qū)比2010年下降。但仍有10在2012年，政府負有償還責任的債務率超過100%；如果加上政府擔保的債務，負債率超過16地區(qū)100%。

從逾期債務比率（逾期債務占債務余額的比例），保證36的地方政府在同一水平在2012的政府債務和其他相關的債務逾期債款率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年，提高了0.16個百分點和0.48個百分點。

二、影響地方政府債務可持續(xù)性的因素

可持續(xù)性的概念是相對于“不可持續(xù)”而存在的③。政府債務不可持續(xù)是指政府不再能夠獲得資金以償還到期債務的情況，即出現(xiàn)違約。在政府真正違約之前，通常政府能夠借債或者獲得援助的成本極其高昂以致政府無法承擔。與之相反，如果政府采取了逐漸增加稅收減少支出或者能夠繼續(xù)以政府可以承受的成本借債的政策，并且這樣的政策不會引起社會和政治的劇變，此時的政府債務也可以認為是可持續(xù)的。

（一）法律制約因素

中國《預算法》中第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”中國人民銀行1996年的《貸款通則》第四章規(guī)定，地方政府不能直接從國內的中資金融機構貸款。地方政府債務是不是市場融資通過一個開放的，透明的和合法的渠道。不直接向市場債務，而不是直接向銀行貸款，地方政府不得不改變違規(guī)操作，或分散融資的債務在每個部門或項目，這是地方政府債務風險的隱蔽性的一個直接后果。法律、法規(guī)的規(guī)定，制定相應的規(guī)定，防止地方政府債務風險，但在特定的歷史背景下，地方政府債務并未得到有效控制，但在刺激增加債務。

（二）制度制約因素

分稅制改革后，由于地方政府財權與事權不對稱，地方政府的行為是遠遠超出其職能范圍，金融資源不足的矛盾越來越明顯，省級大多入不敷出，尤其是地方政府。地方財政預算資金往往不適度增長的供應來緩解財政收支矛盾，過度的政府預算壓力引起的支出，必須訴諸借款。這迫使當?shù)卣摹巴ǖ馈被I集資金，地方政府的債務負擔。同時，公共財政體系的建設不完善，財政轉移支付制度的不完善，免費的稅收返還，專項轉移支付的比例相對較高，而要支付基本公共服務均等化財政轉移能力，該地區(qū)，區(qū)域金融和平衡的比例較小，在一些地方財政困難的形成，迫使地方政府通過投資和債務融資平臺貸款。

（三）行政管理因素

政績工程、形象工程、鼓勵地方政府盲目借貸、導致短期行為，地方政府領導干部，盲目鋪攤子、項目、無論是金融實力、任期、從事園林綠化、美化城市形象工程、高標準、高性能的工程建設項目，熱衷于“短、平、快”發(fā)展規(guī)劃和項目是缺乏科學依據(jù)的，在中國是常見的現(xiàn)象，導致實際能力的債務融資規(guī)模比地方政府的財政資源。

參考文獻

[1]胡娟，吳德紅.市縣級地方政府債務的風險防范與對策研究[J].天津職業(yè)技術師范大學學報，2011（13）.

[2]趙云旗.地方政府債務資金的使用與管理[J].財會研究，2011年10期.

[3]謝虹.地方政府債務風險構成及預警評價模型構建初探.現(xiàn)代財經，2007年7月.endprint

【摘要】在目前情況下禁止和杜絕地方政府舉債在事實上已不可能，最好的辦法就是正確引導地方政府科學舉債，合理用債，嚴格管債，真正使其在促進經濟發(fā)展和社會進步中起到應有的作用。地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為制約地方經濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展的嚴重阻礙，并潛伏著巨大的債務風險和誠信危機，威脅社會的穩(wěn)定。因此，研究地方政府債務的，已成為落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會亟待解決的現(xiàn)實問題。本文根據(jù)審計署2013年6月10日公布的對36個地方政府本級政府性債務審計結果的研究，深入探討了地方政府的債務的變化狀況和可持續(xù)性。

【關鍵詞】地方政府 債務風險 風險防范

關于中國地方債務，目前唯一調查較為徹底的公開數(shù)據(jù)是審計署2011年在其官網公布的《2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果》報告和6月10日在其官網公布的《2013年第24號：全國地方政府性債務審計結果》報告。審計的范圍是31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務情況。審計署指出，在國務院的部署和相關部門的要求，積極應對債務證券，加強債務管理，規(guī)范融資性平臺公司，并取得了一定的成果。但審計委員會也強調，在一些地區(qū)和行業(yè)的更沉重的債務負擔；形成的部分融資，融資現(xiàn)象，BT和信托基金；融資性平臺公司退出管理不到位，融資性平臺公司，資產質量差，償債能力不強；債務制度不完美的，債券基金管理不規(guī)范。

一、對我國地方政府債務的認識

在GDP作為政績重要考核標準這一大背景未改變的情況下，面對“保增長”的訴求，地方政府面臨經濟發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經濟發(fā)展是當務之急，隨之產生的債務問題最終都被留給了下一屆政府。

（一）地方政府債務類型的劃分

地方政府債務資金，是指債務融資平臺融資通過地方政府資金。對我國預算法的規(guī)定，地方政府不得借用，但隨著地方經濟的飛速發(fā)展，以及金融體系不完善，地方政府為了解決發(fā)展中的資金的供給和需求之間的矛盾，各種籌集資金的方式，地方政府債務的擴張，已成為中央政府和社會各界都非常關注。債務是一把雙刃劍，好好利用它將產生積極的影響，但會導致金融風險。

根據(jù)胡娟，吳德紅①等學者的觀點，政府的主要債務根據(jù)債權發(fā)生是否需要特定的條件可以分為直接債務和或有債務；根據(jù)所發(fā)生的債權是否具有法定義務②，可將債務分為顯性債務或隱性債務，對地方政府債務劃分用圖表表示如下：

圖1 政府主要債務種類

顯性債務來自中央政府的國債轉貸政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債拖欠上級財政周轉金拖欠行政事業(yè)單位人員工資拖欠工程款政府擔保的國內債務政府擔保的外債。

隱性債務損失和提高自然災害和社會保障資金缺口的地方金融機構的環(huán)境危機債務支出，基礎設施建設滯后于地方國有企業(yè)和機構的債務水平較低的政府債務。

二、地方政府性債務規(guī)模、結構及債務負擔變化情況

（一）債務余額結構及變化情況

從債務資金投向看，用于交通運輸、市政建設、土地收儲、教科文衛(wèi)、農林水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、保障性住房等支出占已支出債務額36 434.47億元的92.14%，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。2010年底地方政府性債務余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務資金中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.54%。

（二）債務負擔變化情況

從負債比率（比率，債務與地方政府債務的綜合財務指標指數(shù)的大小），36個地方政府在同一水平面上，有24個地區(qū)的2012年政府負有償還責任的債務率比2011年下降；如加政府擔保債務，負債率31的地區(qū)比2010年下降。但仍有10在2012年，政府負有償還責任的債務率超過100%；如果加上政府擔保的債務，負債率超過16地區(qū)100%。

從逾期債務比率（逾期債務占債務余額的比例），保證36的地方政府在同一水平在2012的政府債務和其他相關的債務逾期債款率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年，提高了0.16個百分點和0.48個百分點。

二、影響地方政府債務可持續(xù)性的因素

可持續(xù)性的概念是相對于“不可持續(xù)”而存在的③。政府債務不可持續(xù)是指政府不再能夠獲得資金以償還到期債務的情況，即出現(xiàn)違約。在政府真正違約之前，通常政府能夠借債或者獲得援助的成本極其高昂以致政府無法承擔。與之相反，如果政府采取了逐漸增加稅收減少支出或者能夠繼續(xù)以政府可以承受的成本借債的政策，并且這樣的政策不會引起社會和政治的劇變，此時的政府債務也可以認為是可持續(xù)的。

（一）法律制約因素

中國《預算法》中第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”中國人民銀行1996年的《貸款通則》第四章規(guī)定，地方政府不能直接從國內的中資金融機構貸款。地方政府債務是不是市場融資通過一個開放的，透明的和合法的渠道。不直接向市場債務，而不是直接向銀行貸款，地方政府不得不改變違規(guī)操作，或分散融資的債務在每個部門或項目，這是地方政府債務風險的隱蔽性的一個直接后果。法律、法規(guī)的規(guī)定，制定相應的規(guī)定，防止地方政府債務風險，但在特定的歷史背景下，地方政府債務并未得到有效控制，但在刺激增加債務。

（二）制度制約因素

分稅制改革后，由于地方政府財權與事權不對稱，地方政府的行為是遠遠超出其職能范圍，金融資源不足的矛盾越來越明顯，省級大多入不敷出，尤其是地方政府。地方財政預算資金往往不適度增長的供應來緩解財政收支矛盾，過度的政府預算壓力引起的支出，必須訴諸借款。這迫使當?shù)卣摹巴ǖ馈被I集資金，地方政府的債務負擔。同時，公共財政體系的建設不完善，財政轉移支付制度的不完善，免費的稅收返還，專項轉移支付的比例相對較高，而要支付基本公共服務均等化財政轉移能力，該地區(qū)，區(qū)域金融和平衡的比例較小，在一些地方財政困難的形成，迫使地方政府通過投資和債務融資平臺貸款。

（三）行政管理因素

政績工程、形象工程、鼓勵地方政府盲目借貸、導致短期行為，地方政府領導干部，盲目鋪攤子、項目、無論是金融實力、任期、從事園林綠化、美化城市形象工程、高標準、高性能的工程建設項目，熱衷于“短、平、快”發(fā)展規(guī)劃和項目是缺乏科學依據(jù)的，在中國是常見的現(xiàn)象，導致實際能力的債務融資規(guī)模比地方政府的財政資源。

參考文獻

[1]胡娟，吳德紅.市縣級地方政府債務的風險防范與對策研究[J].天津職業(yè)技術師范大學學報，2011（13）.

[2]趙云旗.地方政府債務資金的使用與管理[J].財會研究，2011年10期.

[3]謝虹.地方政府債務風險構成及預警評價模型構建初探.現(xiàn)代財經，2007年7月.endprint

【摘要】在目前情況下禁止和杜絕地方政府舉債在事實上已不可能，最好的辦法就是正確引導地方政府科學舉債，合理用債，嚴格管債，真正使其在促進經濟發(fā)展和社會進步中起到應有的作用。地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為制約地方經濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展的嚴重阻礙，并潛伏著巨大的債務風險和誠信危機，威脅社會的穩(wěn)定。因此，研究地方政府債務的，已成為落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會亟待解決的現(xiàn)實問題。本文根據(jù)審計署2013年6月10日公布的對36個地方政府本級政府性債務審計結果的研究，深入探討了地方政府的債務的變化狀況和可持續(xù)性。

【關鍵詞】地方政府 債務風險 風險防范

關于中國地方債務，目前唯一調查較為徹底的公開數(shù)據(jù)是審計署2011年在其官網公布的《2011年第35號：全國地方政府性債務審計結果》報告和6月10日在其官網公布的《2013年第24號：全國地方政府性債務審計結果》報告。審計的范圍是31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市本級及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府（以下簡稱省級、市級、縣級）的債務情況。審計署指出，在國務院的部署和相關部門的要求，積極應對債務證券，加強債務管理，規(guī)范融資性平臺公司，并取得了一定的成果。但審計委員會也強調，在一些地區(qū)和行業(yè)的更沉重的債務負擔；形成的部分融資，融資現(xiàn)象，BT和信托基金；融資性平臺公司退出管理不到位，融資性平臺公司，資產質量差，償債能力不強；債務制度不完美的，債券基金管理不規(guī)范。

一、對我國地方政府債務的認識

在GDP作為政績重要考核標準這一大背景未改變的情況下，面對“保增長”的訴求，地方政府面臨經濟發(fā)展的巨大壓力，而在此壓力下，如何迅速融資加快經濟發(fā)展是當務之急，隨之產生的債務問題最終都被留給了下一屆政府。

（一）地方政府債務類型的劃分

地方政府債務資金，是指債務融資平臺融資通過地方政府資金。對我國預算法的規(guī)定，地方政府不得借用，但隨著地方經濟的飛速發(fā)展，以及金融體系不完善，地方政府為了解決發(fā)展中的資金的供給和需求之間的矛盾，各種籌集資金的方式，地方政府債務的擴張，已成為中央政府和社會各界都非常關注。債務是一把雙刃劍，好好利用它將產生積極的影響，但會導致金融風險。

根據(jù)胡娟，吳德紅①等學者的觀點，政府的主要債務根據(jù)債權發(fā)生是否需要特定的條件可以分為直接債務和或有債務；根據(jù)所發(fā)生的債權是否具有法定義務②，可將債務分為顯性債務或隱性債務，對地方政府債務劃分用圖表表示如下：

圖1 政府主要債務種類

顯性債務來自中央政府的國債轉貸政府統(tǒng)借統(tǒng)還的外債拖欠上級財政周轉金拖欠行政事業(yè)單位人員工資拖欠工程款政府擔保的國內債務政府擔保的外債。

隱性債務損失和提高自然災害和社會保障資金缺口的地方金融機構的環(huán)境危機債務支出，基礎設施建設滯后于地方國有企業(yè)和機構的債務水平較低的政府債務。

二、地方政府性債務規(guī)模、結構及債務負擔變化情況

（一）債務余額結構及變化情況

從債務資金投向看，用于交通運輸、市政建設、土地收儲、教科文衛(wèi)、農林水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、保障性住房等支出占已支出債務額36 434.47億元的92.14%，分別比2010年增加3295.45億元、720.68億元、652.83億元和407.74億元，增長比率分別為30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。2010年底地方政府性債務余額中，尚未支出仍以貨幣形態(tài)存在的有11044.47億元，占10.31%；已支出96130.44億元，占89.69%。已支出的債務資金中，用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出占86.54%。

（二）債務負擔變化情況

從負債比率（比率，債務與地方政府債務的綜合財務指標指數(shù)的大小），36個地方政府在同一水平面上，有24個地區(qū)的2012年政府負有償還責任的債務率比2011年下降；如加政府擔保債務，負債率31的地區(qū)比2010年下降。但仍有10在2012年，政府負有償還責任的債務率超過100%；如果加上政府擔保的債務，負債率超過16地區(qū)100%。

從逾期債務比率（逾期債務占債務余額的比例），保證36的地方政府在同一水平在2012的政府債務和其他相關的債務逾期債款率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年，提高了0.16個百分點和0.48個百分點。

二、影響地方政府債務可持續(xù)性的因素

可持續(xù)性的概念是相對于“不可持續(xù)”而存在的③。政府債務不可持續(xù)是指政府不再能夠獲得資金以償還到期債務的情況，即出現(xiàn)違約。在政府真正違約之前，通常政府能夠借債或者獲得援助的成本極其高昂以致政府無法承擔。與之相反，如果政府采取了逐漸增加稅收減少支出或者能夠繼續(xù)以政府可以承受的成本借債的政策，并且這樣的政策不會引起社會和政治的劇變，此時的政府債務也可以認為是可持續(xù)的。

（一）法律制約因素

中國《預算法》中第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”中國人民銀行1996年的《貸款通則》第四章規(guī)定，地方政府不能直接從國內的中資金融機構貸款。地方政府債務是不是市場融資通過一個開放的，透明的和合法的渠道。不直接向市場債務，而不是直接向銀行貸款，地方政府不得不改變違規(guī)操作，或分散融資的債務在每個部門或項目，這是地方政府債務風險的隱蔽性的一個直接后果。法律、法規(guī)的規(guī)定，制定相應的規(guī)定，防止地方政府債務風險，但在特定的歷史背景下，地方政府債務并未得到有效控制，但在刺激增加債務。

（二）制度制約因素

分稅制改革后，由于地方政府財權與事權不對稱，地方政府的行為是遠遠超出其職能范圍，金融資源不足的矛盾越來越明顯，省級大多入不敷出，尤其是地方政府。地方財政預算資金往往不適度增長的供應來緩解財政收支矛盾，過度的政府預算壓力引起的支出，必須訴諸借款。這迫使當?shù)卣摹巴ǖ馈被I集資金，地方政府的債務負擔。同時，公共財政體系的建設不完善，財政轉移支付制度的不完善，免費的稅收返還，專項轉移支付的比例相對較高，而要支付基本公共服務均等化財政轉移能力，該地區(qū)，區(qū)域金融和平衡的比例較小，在一些地方財政困難的形成，迫使地方政府通過投資和債務融資平臺貸款。

（三）行政管理因素

政績工程、形象工程、鼓勵地方政府盲目借貸、導致短期行為，地方政府領導干部，盲目鋪攤子、項目、無論是金融實力、任期、從事園林綠化、美化城市形象工程、高標準、高性能的工程建設項目，熱衷于“短、平、快”發(fā)展規(guī)劃和項目是缺乏科學依據(jù)的，在中國是常見的現(xiàn)象，導致實際能力的債務融資規(guī)模比地方政府的財政資源。

參考文獻

[1]胡娟，吳德紅.市縣級地方政府債務的風險防范與對策研究[J].天津職業(yè)技術師范大學學報，2011（13）.

[2]趙云旗.地方政府債務資金的使用與管理[J].財會研究，2011年10期.

[3]謝虹.地方政府債務風險構成及預警評價模型構建初探.現(xiàn)代財經，2007年7月.endprint