郫縣土地管理制度改革與農民權益保障研究

李 勇

（西南財經大學經濟數學學院，四川 成都 611130）

一、土地制度改革及其所面對的問題

農村土地管理制度改革的關鍵是農村土地產權制度改革，不僅如此，農村土地產權制度改革亦為農民財產權益保障的核心之所在。隨著農村土地制度改革的日漸深入，鄉村土地所有權產生了不少亟待解決的問題：其一，農村集體土地所有者的權利與義務尚未準確地界定，經常出現行政管理權侵犯土地財產權的問題。其二，集體成員資格沒有得到準確的界定，由于農民待遇問題而導致的鄉村地權矛盾愈演愈烈。產生這些問題的根源在于，鄉村集體土地所有權主體缺位，缺乏健全的土地流轉機制。我國很多地方進行了與土地制度有關的改革，但是在總體上看來，現行土地制度導致公平與效率兩個方面均有損失，并有悖于構建和諧社會的總體目標。

二、集體建設用地流轉中的農民權益保護

（一）集體建設用地流轉中亟待處理的事情

1.對所有權主體代表予以明確。集體建設用地的改革的關鍵是對集體所有者的最大權益得以保障所達到的程度。農村集體經濟組織掌管著農村集體土地產權，然而該組織為實際上不存在的所有者，于是即導致農村土地流轉產生不少問題。于是，對所有權主體代表予以明確成為當務之急。

2.對城市與鄉村建設用地規劃予以統一。對國內當前規劃系統的變革，須要重視規劃的指導作用，完成土地使用宏觀規劃功能的拓展。在對鄉村土地規劃予以編制的時候，須很好地聽取弱勢群體的意見，一切從農村實際出發，發揮農村定位中的功效。不僅如此，還應該同產業發展、基礎設施建設以及生態環境保護等配套規劃相適應。

（二）郫縣農村集體建設用地改革情況

1.在產權明晰的前提下，對農村集體土地予以確權登記。其一為奉行政策先行。按照《土地管理法》等有關法規政策出臺了一系列的相關文件，形成了整個縣集體土地產權以及宅基地使用權確權登記體系。其二為奉行農民自主。真正地依靠基層自治組織，由農民自己協商處理問題，很好地處理了確權登記的不少難點。

2.為求確保流轉暢通，促使集體建設用地有序流轉。其一，很好地建設了土地交易平臺，將集體建設用地使用權流轉納入國有土地市場統一管理。其二，很好地對配套服務制度予以了健全。開創了農村產權流轉擔保股份有限公司，積極擴展了多種金融投融資渠道，完善了農村所有權流轉的相關服務。

三、農村土地整治與農民權益保護

（一）農村土地整治定位的意義

1.破解城鄉建設用地增減掛鉤的標準約束難題。國內非城市建設用地的布局不集中、面積偏大，還時常在市縣土地管理里游離。城鄉建設用地增減掛鉤的土地政策改革是以村莊用地非同小可的潛力作為基礎的，村莊土地整治是處理城鎮用地標準與耕地補占平衡兩大障礙的重大戰略選擇。

2.破解農村建設集約用地的現實瓶頸難題。貫徹執行政策的重難點都在農村。這當中進一步開展城鄉土地管理政策變革，推進新農村建設與農村用地集約化的關鍵在于創新機制與否，打造現代中性化社區。唯有在創新機制上取得了成功，才可以為破解農村建設集約用地的現實瓶頸難題帶來可能。

（二）農村土地整治的選擇與創新

1.農村土地整治的選擇。農村土地整治關聯到的行政機構很多，對農村土地整理工作的順利進行造成消極影響。在對經濟、社會和生態進行具體分析的前提下制定具體規劃。城鄉建設用地增減掛鉤是推進城市和農村統籌發展不可或缺的方式。就鄉村土地整治制度革新來講，務必對部分制度設計思想予以轉變。

2.農村土地整治的創新。土地整治應該規劃先行，尤其當用縣域作單元，探索鄉村空心化生命周期，形成程序式整治模式；土地整治建設應該把握好時間節點，并經得住實踐考驗。重視規模效應，保證剛建村莊不會馬上變成未來的空心村。鄉村土地整治也應該根據當地實際情況來采用多種技術指標以及管理方式。

四、耕地保護補償機制與農民權益保護

（一）耕地保護補償機制

統籌城鄉發展，增強第一產業規模效益，加大力度建設農村基礎設施，這即要求形成耕地保護補償機制，從而調動農民積極性，完善土地承包經營權流轉制度，形成適當的規模經營。整個社會共同消費的保護耕地的費用不應該僅由管理土地的縣鄉級地方行政機關以及承包耕地的村民完全承擔，中央與省級行政機關亦要擔負有關的費用，從事非第一產業的人們均須擔負一部分的費用。

（二）土地收益現狀與征地制度的革新

1.土地收益欠合理。從表面看來，是征地和賣地價格存在剪刀差，實質上卻是運作機制的問題。站在農民的角度看，是應該享有全部的土地財產權；但是站在政府的視角看，卻為著實轉變職能，對部門以及不同級別行政機構間的關系予以整合。

2.革新土地征用制度。其一，對公共利益予以清晰的界定，對行政機構征地活動予以規范。對于不是經營性的用地，可使用征地的方式同時予以合理補償；對那些經營性用地，應該在土地使用宏觀規劃等的管控下很好地發揮市場合理配置資源的功效。其二，從征地補償到征地市場定價。要不斷深入地探究征地市場化補償機制發展結論的成立性。土地征用制度需要從用途、價格雙管齊下轉向僅有的用途管。

五、結論

本研究在城鄉統籌的背景下，對成都市郫縣的已有經驗予以了總結。郫縣根據城鄉統籌、城市帶動農村以及工業反哺農業的主體思想，為保護耕地的村民提供經濟補償，催生了城鄉社會和諧發展。只有按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度，深化土地管理制度改革，很好地盤活農村土地資源以及資產，才能更好地使農民權益得到保障。

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[3]劉慧.政策性農業保險讓農戶有保障[N].中國經濟時報，2010（04），11.