我國高速公路管理體制存在的問題及對策分析

張恩梅

（單縣交通局，山東 菏澤 274300）

高速公路作為特殊的公共物品，已經成為我國社會經濟發展的重要基礎設施。二十世紀二三十年代，高速公路在美國、德國等西方發達資本主義國家出現。二戰后，因為戰后重建的原因，西方發達國家大興高速公路的建設。我國第一條建成通車的高速公路，于1984年開工、1988 年建成，總長20.5 公里，實現了我國高速公路零的突破。截止2012 年年底，我國高速公路總里程已經超過了9.2 萬公里，為我國經濟社會的發展提供了堅實的物質基礎。然而，高速公路管理體制的問題卻也嚴重阻礙了我國高速公路的發展。

一、高速公路的屬性及其管理體制要素

（一）高速公路的屬性

高速公路的屬性及其管理體制要素是高速公路管理的根本問題，直接影響高速公路管理體制的運行。高速公路具有普通公路的功能，但作為準公共物品以及特殊的商品，也有其特殊的技術經濟特征，既具有社會公益性也具有商品性。將高速公路界定為準公共物品，是因為高速公路建設耗資巨大，并非全部由國家承擔，也可以由市場提供，然后通過收取通行費的方式得到補償，所以高速公路既有公共物品屬性，又有非公共物品屬性，從而將其界定為準公共物品。高速公路的社會公益性，是指它服務于生產、流通、消費、政治、文化、軍事、教育等各個領域，在加速商品流通、滿足客運以及貨運方面發揮了舉足輕重的作用。公路用戶是高速公路的直接受益者，整個社會是間接受益者。高速公路產生的社會效益遠大于其經濟效益，體現了高速公路的社會公益性。高速公路在提供客貨運的功能體現了使用價值，其本身所凝結的無差別的人類勞動又體現了它的價值，所以說高速公路具有商品的屬性。

（二）高速公路管理體制的要素

高速公路管理體制是對高速公路的機構設置、運行方式及其職能和權限的劃分。高速公路的管理體制有五大要素：人員、職能、機構、機制和制度。管理人員是推動管理體制運轉的動力源泉，直接決定管理工作的效率與水平；管理職能包括投資建設管理、行業行政管理和運營管理三個方面；管理機構既指從事高速公路管理的工作單位，又指各管理單位內部具體從事某一專業管理的工作部門，以直線-職能制為佳；運行機制主要包括五種競爭機制、激勵機制、協調機制、反饋機制和監督機制；管理制度包括四個方面：法律法規、相關政策、行業標準、具體章程等。高速公路管理體制中，管理機構是體制的物質基礎，管理人員是推動體制運作的動力源泉，管理職能配置和權責劃分是體制設立的基本前提，運行機制和制度是管理體制良性運作的根本保障。

二、我國高速公路管理體制的現狀

目前，我國各地高速公路管理體制多樣，尚未形成統一的管理模式。

（一）行政管理關系

我國各地高速公路行政管理關系主要有三種，第一種以上海、黑龍江、河北、云南等省市為代表，由省級交通主管部門及派出的省公路局負責行業管理，理順了公路系統內高速公路與一般公路之間的管理關系；第二種以吉林、湖南、遼寧、貴州、山西、江西等省市為代表，采用“一省兩局”，一般公路和高速公路由兩個不同的部門分別管理，不利于高速公路與一般公路之間的管理關系；第三種以北京、山東、河南、陜西、廣東等省市為代表，由集團公司統一管理，集團公司或歸省國資委統一管理，或直屬省交通主管部門。

（二）交通管理體制

國務院辦公廳對我國高速公路的管理做了規定，公路及公路設施的修建、養護由交通部門負責，交通管理由公安部門負責。在實踐中，有兩種模式：一種是公安部門派出公安交警與交通部門的路政人員組建行政執法大隊，實施綜合執法，減少了執法機構之間的矛盾，提高了執法管理的效率；第二種是交通部門的高速公路路政人員負責路政、發布交通信息等，由公安部門成立的交警隊負責高速路的治安管理，雙方各司其職，增加了執法機構間的矛盾，無法實現信息共享。

三、我國高速公路管理體制存在的問題

目前，雖然我國的高速公路管理體制基本滿足管理的要求，但仍然是不完善的。

（一）管理機構重復設置

由于高速公路投資主體的多元化，目前我國的高速公路管理機構有國企性質、有限責任公司性質、股份有限公司性質等多種管理主體，管理主體的多元化導致了高速公路管理機構的重復設置。此外，管理機構人員超編，造成管理效率低下，成本升高。

（二）路政管理與交通安全管理分離

路政管理與交通安全管理本是有機的整體，但是我國大部分省市將兩者分離開來，交通部門負責路政管理，公安部門負責交通安全管理，從而增加了雙方在執法過程中的矛盾，影響了高速公路管理水平和效率的提高。

（三）路網分割

我國大多數高速公路管理實行分段建設、分割運行的管理模式，管理主體的多元化嚴重影響了高速公路的網絡化服務，進而阻礙我國高速公路的進一步發展。

四、完善我國高速公路管理體制的對策措施

我國的高速公路作為準公共物品和特殊的商品，其管理體制必須滿足雙重要求：公益性和市場性，才能更好地發揮經濟效益和社會效益。

（一）依法之路

高速公路管理中的眾多問題，產生的重要原因是法制不健全，所以必須加速我國高速公路的法制化建設。目前我國的《公路法》、《收費公路管理條例》還不能滿足高速公路管理的需要，必須通過立法推動高速公路管理走上法制化道路。首先，通過立法，明確收費管理部門、養護管理部門、路政管理部門、服務和通訊管理部門等的職責和權限，避免職責不清，避免發生部門利益沖突，明確統一由交通部門行使行政管理的職能，使執法人員在執法過程中有法可依，提高執法力度。其次，制定完善有關高速公路特許經營的法律法規，明確特許經營主體的資格、條件、權利、義務以及資金來源，促進我國高速公路特許經營形式的發展，推進高速公路的企業化管理。最后，通過立法，明確高速路管理者與使用者之間的行政法律關系，而非民事法律關系，依據《國家賠償法》確定賠償責任，只要符合《國家賠償法》規定的，高速公路管理機構就應當承擔賠償。

（二）加強政府的宏觀調控

宏觀調控，要求政府在宏觀層次上發揮作用，運用法律、經濟等行政手段，對高速公路的發展速度、規模、布局進行宏觀調控，促進我國高速路的快速穩步發展。在進行宏觀調控時，要充分發揮高速公路的商品屬性，政府調控與市場調節有機結合、相互補充。鑒于目前我國還沒有一個統一的管理體系對高速公路進行管理，應在交通主管部門之下設置高速公路專門的管理機構，權力集中于省一級，負責具體的交通行政管理。對于路政管理與交通安全管理份數不同的行政執法部門的問題，解決的根本辦法也只能將交通安全管理劃歸交通部門統一管理，便于交通部門在對高速公路進行管理時統籌規劃，減少了矛盾的同時，提高了工作效率。

（三）規范收費管理

要提高我國高速公路的整體運營水平，提高服務質量，必須對高速公路的收費問題進行規范管理。在確定收費額度時，廣泛吸取人民群眾的意見，可以采取聽證會等形式，從人民群眾的需求出發，降低百姓對高額收費的抵觸情緒。另外，要嚴格監督和管理經營性收費，同時提高收費的透明度，讓人民群眾明白收費的構成。

（四）完善特許經營

股份制是市場經濟條件下的現代企業制度。借鑒日本、美國等交通行業企業全部是股份制形式的經營，我國可以對高速公路實行股份制改造，實行特許經營，將公路網的建設、運營等特許給高速公路公司負責經營，不改變高速公路的社會主義性質，國家對高速公路仍然具有控股權，卻實現了所有權和經營權的分離，削弱了政府的所有權職能，強化了企業市場競爭能力。另外，股份制便于擴大多元化的籌資渠道，保證我國高速公路建設的資金來源。實施股份制改造，調動高速公路建設和管理各方的積極性，同時提高了組織機構的效率，也保證了高速運輸的高效率和高效益。

五、結語

高速公路管理體制的完善是一個漫長的過程，需要循序漸進的開展，只有這樣才能充分發揮高速公路的優勢，最大限度的發揮其社會效益和經濟效益。

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