地方政府“以貸定存”政策與銀行對(duì)策

劉 鋒

（建行湖北省分行，湖北 武漢 430015）

為加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，我國(guó)地方市縣政府近年來(lái)加大了以“以貸定存”為手段、促使銀行等金融機(jī)構(gòu)增加當(dāng)?shù)刭J款投放政策的推進(jìn)力度。認(rèn)識(shí)和把握“以貸定存”及對(duì)策，是當(dāng)前銀行和監(jiān)管部門(mén)亟待解決的重要問(wèn)題之一。

一、“以貸定存”政策與核心指標(biāo)

（一）“以貸定存”政策出臺(tái)背景

為應(yīng)對(duì)金融危機(jī),2008 年底,我國(guó)政府推出了4 萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,2009 年3 月,人民銀行和銀監(jiān)會(huì)提出了支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政策投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。隨著2011 年以來(lái)國(guó)家實(shí)施穩(wěn)健貨幣政策，政府監(jiān)管部門(mén)加大了對(duì)政府融資平臺(tái)貸款清理與監(jiān)管力度,各地金融機(jī)構(gòu)資金流動(dòng)性相對(duì)趨緊,信貸投放增速有所下降,加快了地方政府部門(mén)加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)信貸投放政策出臺(tái)的步伐。一些市、縣級(jí)政府根據(jù)各銀行(含信用社，下同)貸款發(fā)放情況，紛紛出臺(tái)和實(shí)施“以貸定存”，以存放財(cái)政存款作為杠桿,調(diào)增或調(diào)減銀行的財(cái)政性存款金額，撬動(dòng)銀行信貸資金向當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)扶持的領(lǐng)域和企業(yè)投放的力度和規(guī)模。

（二）實(shí)施“以貸定存”政策必然性簡(jiǎn)析

出臺(tái)和實(shí)施“以貸定存”政策，是地方政府現(xiàn)實(shí)的必然選擇。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看,地方政府具有不同于中央政府的相對(duì)獨(dú)立目標(biāo)，而目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終要通過(guò)提高本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的政績(jī)來(lái)體現(xiàn)。這樣以來(lái)，地方政府就必然考慮如何充分有效利用自身所擁有的資源和手段，通過(guò)引入和建立競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)和保證本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自身政績(jī)的最大化。而作為重要金融資源的財(cái)政性存款，必然成為首選重要目標(biāo)之一。從現(xiàn)實(shí)看,目前一些銀行資金閑置，運(yùn)用能力不足，具有較大的挖潛的潛力，為實(shí)施“以貸定存”政策，提供了有利條件和可能。以湖北省內(nèi)四大國(guó)有銀行為例，截止2013 年9 月底，四大家銀行各項(xiàng)存款總額為14351 億元，各項(xiàng)貸款總額僅7900億元，存貸比為55.050%。通過(guò)“以貸定存”，引導(dǎo)和推動(dòng)四大家銀行加大對(duì)湖北的貸款的投放力度和規(guī)模，具有較大的潛力和空間。因此，“以貸定存”，是地方政府現(xiàn)實(shí)的必然選擇，并將成為未來(lái)地方政府的常態(tài)做法。

（三）“以貸定存”核心指標(biāo)

從湖北一些市縣提出的“以貸定存”政策看，考評(píng)的核心指標(biāo)是，以各商業(yè)銀行對(duì)當(dāng)?shù)匦刨J投入金額來(lái)確立和分配各商業(yè)銀行的財(cái)政存款。即，以各商業(yè)銀行當(dāng)?shù)刎?cái)政專(zhuān)戶(hù)存款余額與各商業(yè)銀行全口徑貸款規(guī)模的比例（即存貸比）來(lái)調(diào)劑財(cái)政存款。多數(shù)市縣政府提出的考評(píng)指標(biāo)，主要分為兩大類(lèi)：

第一類(lèi)，貸款規(guī)模指標(biāo)，多數(shù)權(quán)重在30～80%之間，主要反映和考核銀行對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度。包括存貸比、貸款余額、中長(zhǎng)期貸款余額、中小企業(yè)貸款余額、政府性融資平臺(tái)貸款余額等五個(gè)分指標(biāo)。

第二類(lèi)，政府性資金收支代理業(yè)務(wù)指標(biāo)，多數(shù)權(quán)重在5～20%，主要反映和考核銀行代理各類(lèi)政府性資金收支業(yè)務(wù)情況，包括國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)量（按筆數(shù)計(jì)算），非稅收入總量（按資金計(jì)算），惠農(nóng)補(bǔ)貼、新農(nóng)保、五險(xiǎn)及農(nóng)村城鎮(zhèn)低保等社保資金收支代理業(yè)務(wù)量（按人次計(jì)算）3 類(lèi)分指標(biāo)。

二、“以貸定存”對(duì)銀行的影響與潛在信貸風(fēng)險(xiǎn)

（一）影響面逐年擴(kuò)大

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2013 年6 月底，湖北省會(huì)城市武漢和14個(gè)地市級(jí)財(cái)政部門(mén)中，除仙桃和潛江地方政府未明確提出財(cái)政資金“以貸定存”外，其他均已提出或?qū)嵤┝恕耙再J定存”政策，推行面達(dá)86%。

（二）影響存款增速明顯

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012 年因地方政府實(shí)行“以貸定存”，從某國(guó)有銀行一省分行轉(zhuǎn)出的財(cái)政存款約51.48 億元，當(dāng)年底，其各級(jí)地方財(cái)政賬戶(hù)時(shí)點(diǎn)余額294.62 億元，較年初新增39.79 億元，年增長(zhǎng)15.61%，如當(dāng)年地方政府未實(shí)行“以貸定存”，從理論上將，其財(cái)政存款有可能增速可達(dá)到36%。

（三）縣市行存款增長(zhǎng)影響最大

2012 年從某國(guó)有銀行一省分行轉(zhuǎn)出財(cái)政存款中，市縣行轉(zhuǎn)出的財(cái)政存款43 億元，占83.52%。

應(yīng)該看到，“以貸定存”政策，對(duì)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)內(nèi)需和增強(qiáng)基層民眾信心、提高地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展能力等方面有著積極的作用。但目前部分市縣普遍存在企業(yè)（項(xiàng)目）財(cái)務(wù)狀況不透明、信息不對(duì)稱(chēng)、融資狀況不明確、地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、銀行不良貸款累積等問(wèn)題，在無(wú)法全面了解和掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)財(cái)稅收入等情況的背景下,銀行增加貸款發(fā)放防范加大，如銀行被迫一味為了財(cái)政存款的增加，而放松貸款發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)和條件，擴(kuò)大貸款規(guī)模，容易產(chǎn)生道德、信用風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)的增加。

三、政策建議

（一）加強(qiáng)銀政合作，用好“以貸定存”

銀行應(yīng)積極支持地方政府創(chuàng)新發(fā)展思路,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,進(jìn)一步完善投融資體制,構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化投融資體系,解決地方經(jīng)濟(jì)高度依賴(lài)銀行貸款的局面；主動(dòng)與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，除了“以貸定存”政策外，探索每年從當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中提取一定比例的信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，補(bǔ)償銀行信貸損失的模式，以鼓勵(lì)銀行增加信貸投放，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)加強(qiáng)政策研究，減少政策風(fēng)險(xiǎn)

銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“以貸定存”政策相關(guān)政策的研究，進(jìn)行銀行“以貸定存”跟進(jìn)試點(diǎn)，根據(jù)政策變化和試點(diǎn)情況，及時(shí)調(diào)整信貸業(yè)務(wù)操作辦法、流程和監(jiān)管方式，適應(yīng)地方政府政策變化，增強(qiáng)“以貸定存”的正面效應(yīng)，減少政策跟進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加大信貸投入，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)

銀行應(yīng)在結(jié)合地方實(shí)際的前提下，以地方重點(diǎn)項(xiàng)目和支柱產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn)，大力支持財(cái)政實(shí)力強(qiáng)、財(cái)政收入穩(wěn)定地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是積極信貸支持地方產(chǎn)業(yè)集群和工業(yè)園區(qū)建設(shè)；二是積極信貸支持地方骨干企業(yè)，建立信貸優(yōu)貸目錄庫(kù)，對(duì)納入地方優(yōu)先支持的骨干企業(yè)實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)全覆蓋；三是積極信貸支持城鎮(zhèn)化建設(shè)，重點(diǎn)關(guān)注各地新規(guī)劃的城鎮(zhèn)化項(xiàng)目；四是積極信貸支持國(guó)家級(jí)、省級(jí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民生項(xiàng)目；五是積極支持小微企業(yè)發(fā)展。

（四）加強(qiáng)創(chuàng)新服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量

一是創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，通過(guò)不斷創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，改進(jìn)金融服務(wù)，支持有地方特色的資源開(kāi)發(fā)型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，積極探索通過(guò)銀團(tuán)貸款的方式解決，解決地方特色項(xiàng)目資金需求；二是創(chuàng)新?lián)７绞?，結(jié)合多戶(hù)聯(lián)保方式，探索允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地、房產(chǎn)抵押，在動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押方面，采用操作相對(duì)靈活的實(shí)物占管方式；三是創(chuàng)新業(yè)務(wù)流程，合并簡(jiǎn)化貸款評(píng)級(jí)、授信、用信程序，減少中間環(huán)節(jié)，提高辦貸效率。

（五）加強(qiáng)各方合作，強(qiáng)化金融生態(tài)建設(shè)

銀行要加強(qiáng)各方合作，加大對(duì)逃廢銀行債務(wù)的制裁力度；加強(qiáng)與地方司法部門(mén)合作，強(qiáng)化銀行貸款訴訟的執(zhí)行力度；借助政府信用工程建設(shè)，評(píng)選誠(chéng)信客戶(hù)和誠(chéng)信縣市，對(duì)入選地區(qū)的信貸客戶(hù)在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、信用等級(jí)評(píng)定、擔(dān)保條件、貸款利率等方面給予優(yōu)惠。