投融資問題探索——以昆明市為例

任洪波劉 燕

（1.昆明發(fā)展投資集團有限公司，云南 昆明 650011；2.曲靖福牌實業(yè)有限公司，云南 曲靖 655000）

一、昆明市投融資平臺公司的現(xiàn)狀

截止到2013年12月，昆明市市本級主要的投融資平臺公司已達11家，主要有昆明交通投資有限公司、昆明發(fā)展投資集團有限公司、昆明市土地開發(fā)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司等11家投融資平臺公司。它們作為政府投融資的重要載體，通過運作政府資源，籌集資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域，為昆明市經(jīng)濟發(fā)展做出了重要的貢獻。昆明市投融資平臺公司主要有如下三個方面的特征。

（一）主要以土地一級開發(fā)為主，面臨市區(qū)土地資源開發(fā)枯竭的危機

昆明市投融資平臺公司主要從事土地一級開發(fā)，收到行政干預(yù)、房地產(chǎn)調(diào)控等影響，導(dǎo)致土地收益不能回流，造成資金占用、虧空，盈利及產(chǎn)業(yè)鏈條斷裂。作為生產(chǎn)要素中最重要之一的土地資源，隨著城中村改造及征地拆遷的不斷進行，市區(qū)可用于開發(fā)的土地越來越少。因此，沒有了土地這一載體，這些公司的債務(wù)的鏈接就成為了一個問題。

（二）無產(chǎn)業(yè)支撐，多是負(fù)債經(jīng)營

昆明市投融資平臺公司均采用負(fù)債運營模式，而另一方面盈利模式單一、資產(chǎn)質(zhì)量低下、無產(chǎn)業(yè)支撐，土地一級開發(fā)的變現(xiàn)能力較差，高度依賴土地財政，存在較大的風(fēng)險。

（三）發(fā)展定位上行政色彩過重，沒有完全走向市場化

管理模式、組織模式、決策模式過度行政化，沒有形成以市場、產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的發(fā)展模式，市場適應(yīng)能力差。昆明市投融資平臺公司主要從事土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)，大多數(shù)作為國有獨資公司，缺乏進行市場化改革的動機與激勵。以云南省投資控股集團有限公司（云投）為例，該公司投資涉及鐵路、旅游、林業(yè)、地產(chǎn)、石化燃?xì)狻⒔鹑凇⑨t(yī)療等領(lǐng)域，均有市場化的公司在進行獨立運營，已初步建立了市場化的格局。反觀昆明市各投融資公司，還沒有形成自己完善的產(chǎn)業(yè)鏈，過于依賴土地一級開發(fā)，產(chǎn)業(yè)鏈比較單一，極易受到土地市場的影響。

二、昆明市投融資平臺公司的債務(wù)管理情況

2011年以來，昆明市市政府出臺多項制度，規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理。組織清理規(guī)范了政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控政府性債務(wù)情況；市財政局、市國資委、市金融辦加強了對融資平臺公司的債務(wù)管理，融資規(guī)模得到有效控制；相繼完善了債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度；在2013年11月，還修訂了對昆明市投融資平臺公司的考核辦法，首次將減債率作為考核的硬指標(biāo)，大大加強了對債務(wù)規(guī)模的控制。

盡管如此，目前昆明市債務(wù)管理也還存在著一些問題。公司性債務(wù)缺乏統(tǒng)籌管理機制，風(fēng)險防范措施不到位。一是全市公司性債務(wù)缺乏統(tǒng)一歸口管理部門。昆明市將市級投融資公司債務(wù)區(qū)分為直接債務(wù)和公司債務(wù)，直接債務(wù)由財政預(yù)算安排資金償還，公司債務(wù)由各市級投融資公司負(fù)責(zé)償還，由于市級層面缺乏統(tǒng)一的歸口管理部門，導(dǎo)致信息掌握不充分，債務(wù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，各舉債主體各自為政、內(nèi)部拆借不規(guī)范，過度擔(dān)保，各市級投融資公司之間以及市級投融資公司與區(qū)縣之間內(nèi)債規(guī)模較大，相互拖欠。

三、昆明市投融資平臺公司面臨的主要投融資問題

目前，昆明市處于大開發(fā)、大建設(shè)時期，舉債建設(shè)是籌資的重要渠道，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模持續(xù)加大；此外，新增舉債未落實有效償債來源，導(dǎo)致償債風(fēng)險也隨之加大。

（一）國家不斷加強對地方政府債務(wù)的管控，債務(wù)管理形勢嚴(yán)峻

近年來，銀監(jiān)會、審計署等部門相繼出臺對地方債務(wù)等管控措施，尤其是不斷強化對投融資公司舉債限制，近期又下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》以及《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，明確規(guī)定不允許投融資公司從事土地儲備融資，也不能通過信托、理財產(chǎn)品等方式融資，壓縮了投融資公司融資空間，投融資公司新增融資難，債務(wù)償還難，政府債務(wù)管理形勢嚴(yán)峻。

（二）融資成本日益提高，“融資方式創(chuàng)新”實際上惡化了投融資平臺公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)

以昆明市各投融資公司的債務(wù)為例，大多數(shù)融資為銀行貸款，這種情況被人簡單的評價為“融資渠道單一”。實際上，銀行貸款對政府而言是非常好的債務(wù)種類，利息相對較低而且展期非常方便。但是隨著中央對地方融資平臺的不斷規(guī)范清理，特別是國發(fā)2012【19】號文對地方政府融資平臺獲得貸款的條件作了非常嚴(yán)格的限制，以及越來越龐大的債務(wù)總量，銀行貸款可以增長的空間已經(jīng)非常有限。這種情況下，地方政府不得不采用“融資方式創(chuàng)新”的方式來獲得更多的資金。但是，這些創(chuàng)新方式在繞過監(jiān)管的同時，融資成本也大大增加了。這導(dǎo)致了地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)不斷劣化。中央政府過多的行政干預(yù)，導(dǎo)致各個金融機構(gòu)對土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)無法發(fā)放銀行貸款，而上述一個項目的投入，是有連續(xù)性的，特別是土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)，一般一個項目的投入都在數(shù)億甚至十億以上，必須要依托融資才能進行進一步的推進項目建設(shè)。在投融資公司不具備發(fā)債的情況下或者申請不到發(fā)債額度時，就造成了信托、引入社會投資人、債務(wù)轉(zhuǎn)讓等融資方式的大舉增加，造成的結(jié)果就是銀行貸款在債務(wù)余額中的比例減少，其他高成本的融資方式不斷增加，而且融資成本不斷攀升，惡化了債務(wù)結(jié)構(gòu)。

（三）融資方式創(chuàng)新推高投融資平臺公司的債務(wù)風(fēng)險

人民銀行及銀監(jiān)局不斷出臺政策叫停違規(guī)融資方式，目的在于控制地方政府負(fù)債總額和政府債務(wù)風(fēng)險，但地方不斷用融資方式創(chuàng)新突破中央限制，造成地方政府債務(wù)總額過大、債務(wù)負(fù)擔(dān)過重，只能靠借新還舊來延緩償債危機，造成資金鏈風(fēng)險不斷累積。觀察融資方式創(chuàng)新歷程，可以看到信政合作不斷增強，各種信托及其衍生的融資方式不斷興起，融資方式的多元化和復(fù)雜化使得整個地方政府債務(wù)更加隱蔽。與此同時不能忽略的是，地方政府債務(wù)正在與越來越多的銀行、信托、資產(chǎn)管理、私募機構(gòu)等金融機構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，其風(fēng)險的傳染效應(yīng)也正在增強。

（四）償債來源大多數(shù)為未開發(fā)土地資源，導(dǎo)致償債過渡依賴重新包裝項目融資后借新還舊，未建立可持續(xù)償債機制

一是配置的土地資源變現(xiàn)需要時間，債務(wù)主體不得通過借新還舊償還債務(wù)。目前為債務(wù)配置的償債來源中，96%以上債務(wù)為土地一級開發(fā)未來收益、特許經(jīng)營權(quán)等資源，這些資源屬于未開發(fā)資源，還需要投入大量資金才能變現(xiàn)，且受到國家房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，土地出讓收入有限，配置的資源短時間內(nèi)難以成為有效償債來源。為償還到期債務(wù)，各舉債主體不得不通過重新包裝項目融資后“借新債還舊債”的方式挪用項目資金償還到期債務(wù)，導(dǎo)致舉債規(guī)模過大，形成惡性循環(huán)。以市級投融資公司為例，2012年到期債務(wù)中，借新還舊比例較高，亟須建立可持續(xù)償債機制，通過對資源的有效開發(fā)和經(jīng)營，使存量債務(wù)逐步減少，新增債務(wù)逐步規(guī)范。

四、綜合上面所述的問題，昆明市必須探索更為有效的投融資模式來適應(yīng)目前的復(fù)雜局面

昆明市投融資平臺公司需要以市場化為目標(biāo)，積極的探索新的產(chǎn)業(yè)模式，從土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)，逐步拓展各個平臺公司的業(yè)務(wù)范圍，爭取充當(dāng)城市的運營商及產(chǎn)業(yè)的孵化器，為昆明市的城市發(fā)展及經(jīng)濟建設(shè)作出更大的貢獻。以下是筆者的一些設(shè)想：

（一）改變土地資源開發(fā)中的土地財政模式

避免傳統(tǒng)城市資源開發(fā)造成的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地開發(fā)脫節(jié)、土地價格與需求脫節(jié)等現(xiàn)象，避免高杠桿運作造成的地價高、房價高，這是健康可持續(xù)發(fā)展的城市資源開發(fā)模式。眾所周知，土地作為最基礎(chǔ)自然資源，是和房價緊密聯(lián)動的。土地價格的攀升，必然會導(dǎo)致高的房價。高的房價，又會會以房租的形式進一步傳遞到市場中，造成物價的快速上漲。物價過高，不會造就一個充滿生機和活力的經(jīng)濟社會，而像一個疲憊的老人，不堪重負(fù)，又怎么可能會有投融資環(huán)境的改善？

（二）強化對債務(wù)的歸口管理，統(tǒng)籌全市資源，通過建立償債基金等方式加強風(fēng)險控制

明確由市財政局為市級債務(wù)的歸口管理部門，各縣（市）區(qū)、國家及省級開發(fā)（度假）區(qū)財政部門為本級債務(wù)的歸口管理部門，負(fù)責(zé)本級債務(wù)的統(tǒng)籌管理。由財政部門負(fù)責(zé)完善舉債主體的申報登記管理、內(nèi)部資金拆借管理、信用管理、日常信息統(tǒng)計、動態(tài)監(jiān)管，督促舉債主體健全債務(wù)申報檔案管理制度，安全債務(wù)管理動態(tài)軟件，成良性的債務(wù)管理機制。

（三）發(fā)展完善地方政府建設(shè)債券制度

債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的核心，是要學(xué)習(xí)發(fā)達國家市政債券制度，為公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資提供低成本的長期融資渠道，使其成為僅次于銀行貸款的最重要的地方政府建設(shè)資金來源。

中央在規(guī)范地方政府融資行為的時候，既要堵，也要疏。地方政府負(fù)債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施有合理性，如果只是不停的封堵各種融資渠道，最后的結(jié)果就是地方政府不斷通過各種“融資方式創(chuàng)新”來繞過監(jiān)管。但這種以繞過監(jiān)管為目的的創(chuàng)新，往往會不斷推高融資成本（增加的部分可以視為不合理的監(jiān)管制度帶來的制度成本，而非市場創(chuàng)新創(chuàng)造出新價值的回報），反而會增加地方政府的債務(wù)風(fēng)險。

中國現(xiàn)有的“城投債”就是一種很好的基于“疏”的理念的制度創(chuàng)新，通過讓融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券的形式來獲得基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金。這種債券由于有地方政府的信用作為擔(dān)保，又經(jīng)過國家發(fā)改委審批合格，因而安全性很高，利息很低，甚至要低于商業(yè)銀行的貸款利率。這種制度創(chuàng)新，才能叫真正的“創(chuàng)新”，它既開辟了地方政府新的融資渠道，又降低了融資成本。其效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于通過“堵”的方式來逼著地方政府去高息負(fù)債。

(四)完善產(chǎn)業(yè)鏈條

理順規(guī)劃與投融資關(guān)系，通過一二級聯(lián)動開發(fā)等模式，完善投入-產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)鏈接，建立滿足市場化運作需求的資源開發(fā)模式。鼓勵各投融資公司通過土地一二級聯(lián)動開發(fā)等方式，向土地、特許經(jīng)營權(quán)等城市資源領(lǐng)域深度開發(fā)，在城市物業(yè)經(jīng)營、交通、物流、物業(yè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及金融服務(wù)及新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育一批具備實力的國有投融資公司，是化解當(dāng)前投融資公司債務(wù)風(fēng)險的有效途徑，同時也能充分發(fā)揮國有投融資公司對地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和培育作用。在這個方面，昆明發(fā)展投資集團有限公司邁出了市場化的先河。其投資開發(fā)的位于呈貢新區(qū)的滇池明珠廣場項目，總投資達到80億元，該項目涵蓋高端商務(wù)酒店、寫字樓、購物中心與住宅項目，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的體驗式城市綜合體。項目以建設(shè)與呈貢新城橋頭堡國際化門戶城市相匹配的高端商務(wù)中心為戰(zhàn)略目標(biāo)，堅持超前規(guī)劃、高端定位，依托滇池地域景觀和氣候資源，整合昆明新城地鐵交通、行政中心及商業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，以人身心體驗為項目規(guī)劃設(shè)計之本，以整合運營城市資源的為項目建設(shè)運營之道，磨礪精品，鐫刻品質(zhì)，在兼顧滇池地域文化特色的基礎(chǔ)上，引入卡森國際投資控股集團的國際化操作經(jīng)驗，為昆明市培育最高端的商業(yè)商務(wù)群、新興產(chǎn)業(yè)孵化器基地、呈貢新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總部基地及新區(qū)稅收增長點。

（五）突出產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向

在土地資源開發(fā)、城鎮(zhèn)化項目建設(shè)等進程中，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，采用產(chǎn)業(yè)基地、都市農(nóng)莊、旅游小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)孵化器等發(fā)展模式，進行土地深度開發(fā)，建立可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，健全和壯大地區(qū)國有資本規(guī)模和體系。

（六）建議昆明市投融資平臺公司積極探索結(jié)合市委、市政府提出的3015計劃項目

結(jié)合投融資公司實際，明確各投融資公司在3015計劃中的職能和方式，慎重選擇投融資公司介入片區(qū)土地開發(fā)及更行改造工作的模式，避免出現(xiàn)投融資公司在片區(qū)改造項目中“大包大攬”等情形。各公司在3015計劃項目實施中，應(yīng)積極提供融資、策劃、招商引資等方面的支持和咨詢，協(xié)助主管部門和牽頭單位做好項目招商、策劃工作，廣泛吸引各類資本介入項目開發(fā)。同時，根據(jù)投融資工作形勢，對于土地能實現(xiàn)確權(quán)、投入產(chǎn)出平衡的項目，投融資公司可積極介入。

（七）鑒于近期國家將投資尤其是基建項目投資作為拉動經(jīng)濟增長的重要手段

為確保各地提出的投資計劃順利實施，將逐步放寬信貸控制，在企業(yè)債、信托、短融等創(chuàng)新融資方面陸續(xù)出臺了支持政策，建議各公司抓住機遇，根據(jù)實際策劃項目，爭取融資。在企業(yè)債發(fā)行方面，據(jù)悉發(fā)改委已按照債券資金投資的領(lǐng)域，將今年企業(yè)債申報分為綠色通道、重點支持和正常審批三類。其中，對保障性安居工程；重大交通、水利、原材料、能源通道建設(shè)等重大在建續(xù)建項目納入綠色通道，將即報即審、簡化程序、盡快發(fā)行；將中小企業(yè)集合債、農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能減排和環(huán)境保護項目、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)類項目及養(yǎng)老家政等項目列為重點支持項目，分類排隊、加快審核。其他創(chuàng)新融資方面，近期交易商協(xié)會已放寬平臺公司發(fā)行中票、短融等條件，建議各公司積極推進中票、短融、發(fā)債等低成本創(chuàng)新融資工作。此外，近期信托等融資方式成本有所降低，建議各公司抓住機遇，推出一批項目，對于已經(jīng)融資到位成本較高的融資項目，可考慮通過成本較低融資形式置換，以降低公司融資成本及債務(wù)風(fēng)險。

[1]審計署.[M].全國政府性債務(wù)審計結(jié)果.2013年12月30日.

[2]麥肯錫報告.[M].探索更為高效的地方政府投融資模式.

[3]國家發(fā)改委.[E B/OL].地方政府債務(wù)規(guī)模總體可控.

[4]http://jj ck b.x inhuanet.com/2014-01/01/content_484969.htm

[5]巴曙松[J].地方投融資平臺的發(fā)展及其評估.

[6]王可冰[D].中國地方政府投融資問題研究.天津大學(xué)，2009.