生態文明多元建設主體的協同治理

宋俊杰

（中共貴陽市委黨校學報編輯部 貴州 貴陽 550005）

經濟

生態文明多元建設主體的協同治理

宋俊杰

（中共貴陽市委黨校學報編輯部 貴州 貴陽 550005）

生態文明建設有效地融入經濟建設各方面和全過程，需要處理好政府、市場、社會組織和公眾的合作治理關系。依賴市場手段促進生態文明建設，是當前我國生態文明制度體系建設的薄弱環節，實現政府與市場在生態文明建設中的功能互補，優勢互動，需要加強政府的市場職責，才能有效帶動多元建設主體的協同與合作，實現生態效益、社會效益、經濟效益與環境資源的優化與平衡。

市場機制 政府調控 社會組織 公眾參與

協同治理思想興起于20世紀90年代初，在西方，德國物理學家赫爾曼·哈肯于上世紀70年代創立了協同學理論。在我國，協同思想也由來已久，《虞書·堯典》中記載了“協和萬國”，《孟子》中提到“天時不如地利，地利不如人和。”《辭源》中將協同解釋為和合、一致，反映的是事物之間、系統或要素之間保持合作性、集體性的狀態和趨勢。[1]（P417）協同思想蘊含著多元主體以整體利益為前提，在共同的愿景下保持各自特色，發揮各自優勢，互相監督，互相制約，共同致力于共同目標的實現。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次正式在黨的文件中提出“治理”的概念，進一步要求完善國家治理體系，推進社會治理現代化。那么，什么是治理？1995年，全球治理委員會提出“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使互相沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”。[2]（P4）從社會事務的管理到治理的嬗變，很明顯強調了公共事務領域的共同目標，多元主體的平等合作，協同行動等主旨和要義。從本質上來講，協同理論與治理理論內涵相近，都強調參與主體的多元化、過程的協作性以及目標的善治化，協同治理理論對當前我國公共事務治理的理論與實踐提供了新的指導思想和方向，是未來一段時間社會治理的路徑選擇。

政府、市場、企業、公眾是經濟運行的主要力量，也是生態文明建設的當事主體。生態文明建設是典型的公共事務，既有獨立性，也有融通性，還具有顯著的動態復雜性。這些特征都要求相應的國家治理與其高度契合、適應，堅持以該公共領域的利益相關者或公民為中心，協同社會自組織的信任與激勵，實現公共價值增殖最大化。生態文明建設有效融入經濟建設，需要政府全面規劃和強力推進，也需要市場機制在生態資源配置中發揮效率和效益，更需要社會組織和公眾的主動積極參與。《決定》明確提出“加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護的職責”，“環境保護”首次納入地方政府的職責，要求從中央到地方承擔共同而又有區別的主要職責，一方面要求政府加強規劃，加大治理投入，充分發揮政府的市場職責；另一方面也急需以“綠水青山就是金山銀山”的理念為指導，推進環境生態的市場化、組織化、公眾化治理。生態文明建設中的政府調控和市場機制的功能組合，可以充分調動企業、社會組織、公眾等多方參與主體的積極性，充分發揮各自的功能定位，形成合力。在多元主體的互動對接中，市場環境的建設和政府的引導無疑是最基礎的合作治理平臺。

一、多元主體在生態文明建設中的功能職責

1.政府在生態文明建設中的市場引導職責。

（1）政府是生態資源要素市場形成的“推進器”。古典經濟學認為市場秩序是由“看不見的手”自發形成的。事實上，從人類經濟社會發展的實際考察，推進各種商品要素市場形成的力量卻是政府權力的強制和干預。在英國，“圈地運動”將農民的耕地強行改變為牧場，再以立法和行政壓力等手段來實現商品化。勞動力市場的形成是政府依靠圈地運動、“斯賓漢姆蘭法案”和新的“濟貧法”來共同完成的。波蘭尼指出，“貨幣不是商品；它本身并沒有用處，它只能購買那些粘上了價格標簽的商品”。[3]（P114）可見，貨幣的商品化僅僅是一種幻象，它深深地打上了國家的烙印。

（2）生態文明背景下政府的市場職責。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。[4]從資源配置的角度構建生態文明，需要充分考慮土地、勞動力、資本和企業家才能的成本收益，要充分考慮人與自然之間的和諧共生。資源節約的核心是資源配置問題，環境保護的核心也是環境資源配置問題。[5]在可持續發展背景下，自然生態環境被珍視為生態資源。合理配置生態資源，首先面對的仍然是政府與市場的關系，特別是二者之間明確的功能定位。生態治理進程中制定規劃、推進落實、協調各方、加強監督都離不開政府的功能發揮。[6]可以說，要更好的體現出自然生態資源的價值屬性，推進生態資源的經濟化計量和市場化配置，首要的前提還是政府發揮好市場引導的職責，讓各種自然生態資源有價格、有市場、有交易平臺、有交易主體，才能發揮市場的決定性作用。

2.市場機制是配置生態資源的重要手段。保護環境和避免過度污染是一個現實問題，在這一問題上，政府確實可以發揮重大作用。當某種行為的全部成本和收益以及受益者或受損者容易確認時，市場機制可以非常有效地確保人們只采取這樣的行動，這一行動對市場參與各方來說，都是收益大于成本。為此，世界銀行1997年提出利用市場、創建市場、環境規制、公眾環境的環境經濟政策手段，強調以市場為基礎，通過改變市場信號和經濟行為主體的行為實施環境治理，可以將其歸并為環境市場機制。[7]利用市場機制保護和恢復生態的相關研究探索走向了實踐應用，在生態文明制度體系的構建中受到越來越多的關注與推廣。[6]

3.公眾參與是生態文明建設的終極保證。公眾是生態文明建設的實踐主體和力量源泉，只有獲得廣泛而有效的公眾支持，經濟發展方式轉變才能取得廣泛而又持久的成果。在國外可持續發展的實踐中，公眾作為“第三方力量”發揮著極其重要的作用。然而，在我國，由于傳統文化提倡“恪守庶民不預政務”的觀念影響深遠，強調公眾對政府的服從與依附，官本位思想根深蒂固，人治觀念強于法制觀念，這些因素都限制了公眾參與意識的覺醒和應發揮的作用。[8]公眾很少參與到生態文明建設國家戰略中，生態文明公眾參與制度尚未受到應有的重視。改革開放以來，隨著市場機制的進一步完善，民主化進程的加快，媒體獨立性進一步增強，公眾參與意識得到很大程度的提高，推動著政府向更加透明、高效方向發展，政府和公眾越來越明晰自己在政策制定過程中的角色，但是現階段的公眾參與還是低層次的參與，還需各方共同努力，完善公共政策制定過程中的公眾參與。

二、生態文明多元主體協同治理的現實困境

1.政府缺陷。中國的改革開放具有政府強力推進的顯著特征，生態文明建設也不例外。政府是社會公共事務治理中的重要主體，是公共事務唯一的決策者、管理者、建設者。由于政府職能轉變尚未完全到位，管了許多不該管又管不好的事務，長期以來形成的政企不分、政社不分、政資不分飽受各界詬病。公共事務政府包辦，“全能政府”壓抑了多元主體的參與熱情，抑制了中國公民社會的發展，多元協同社會治理新格局難以形成。從中國生態文明實踐來看，政府仍然是生態文明建設的合法主體，始終處于絕對主導地位，在實際上壟斷了生態文明建設的權力。政府管制型傳統的影響短期內還不可能完全弱化，多元主體參與治理的合作機制尚未完全形成，導致生態文明建設能力大打折扣，建設成本增加。從具體的影響來看，政府集權化管理模式將導致企業的社會責任感缺失，以盈利為單一的功能目標和制度追求；對社會公眾將導致刻板遵循主流思想，輕視和缺乏自我判斷，同時形成單一、僵化的利益或價值表達訴求渠道，“信訪不信法”。對社會組織而言，將導致對政府的高度依附，參與話語權低，淪為“第二政府”。

2.市場失靈。市場不是自發形成的，市場配置資源需要形成體系完善、功能完備的各級各類要素市場。市場的形成與功能發揮需要政府“扶上馬，送一程”。在公共產品市場發育不夠或者說引入市場手段配置環境公共產品力度不夠的情況下，培育市場，引入市場手段顯得尤為必要，即使在市場經濟、市場手段發達完善的地區或領域，環境生態資源的市場化配置也存在明顯的市場失靈，并導致環境資源的低效使用，造成資源配置的扭曲。歸納起來，導致市場失靈的主要因素有市場競爭不足、資源產權模糊、不確定和不可逆決策、信息不完全、外部性、文化價值或精神文明受到忽視。中國市場經濟起步晚，市場機制運行時間短，缺乏市場機制規范運行的意識，效率、公平、合作、誠信、法治等市場經濟的理念尚未完全深入人心，加之生態文明建設的長期性、全局性與企業短期趨利的經營理念相沖突，使得企業社會責任缺失，片面追求利潤，無視環境，惡性競爭，粗放型擴張導致資源浪費大量存在。同時，我國環境資源的產權關系不清，按照現行法律的規定，自然生態資源在原則上明確為全民所有或集體所有，但是其使用往往又是不同部門、行業乃至地方領導班子代表，形成所有權人虛置，所有者權益不能有效保障，生態資源配置上的低效率、浪費嚴重。

3.社會組織和公眾參與不力。從社會組織和公眾參與生態文明建設的實踐來看，中國生態文明協同治理的社會基礎還十分薄弱，市場發育的不完善進一步影響了社會組織和公眾對公共政策的影響。同時，由于受歷史和現實的雙重影響，我國社會組織和公眾參與生態文明建設的渠道較少，公眾參與的意識和素質能力都急需提高。2009年7月，相關課題組對四川省農民生態文明意識現狀作了調查，調查結果顯示農民生態文明意識普遍偏低，其中對生態文明建設的認同度最高，為57.9%，其次是對生態文明知識的知曉度，為52.9%，而對生態文明的踐行度最低，只有25.3%。[9]從這里可以看出的是，生態文明建設的認同度和知曉度都超過了50%，而對生態文明的踐行度只有約25%。這充分說明意識與行動之間的道路仍然漫長，解決知行脫節的問題值得我們警醒。“每個人都知道暴風雨總有一天會到來，但是每個人都希望暴風雨在自己發了大財并把錢藏好之后，落到鄰人頭上。我死后，哪怕洪水滔天。”[10]（P311）此外，由于市場經濟體制下對經濟發展的高度推崇，對于擺脫貧困的急切渴望，使得生態公共利益再度被擱置，生態文明多元建設主體間存在著不同的利益訴求，削弱了生態文明協同治理的基礎。具體表現在中央政府與地方政府之間生態責任的博弈，地方政府和地方政府之間生態成本的轉移、轉嫁，政企之間、政府與公眾之間短期與長期的利益分歧。

三、生態文明多元建設主體的互動與共鑲

1.推行生態環境多元建設主體的協同治理。市場機制在生態文明建設中是無形的力量，而政府干預就是“看得見的手”，二者共同作用于眾多分散的經濟行為主體時，難免出現雙方都不愿提供的個性化公益產品。發展環保市場，推行環境污染的多方協同治理，對于扭轉“環境保護靠政府”的認識，將起到重要作用。首先，在生態資源經濟化及資源價值量化過程中，應充分利用價格杠桿，使資源價格能充分反映生態、資源和環境的真實成本，讓污染者、資源開發和使用者承擔環境和生態破壞的損失、資源耗竭成本，這也是《決定》提出的對自然資源及其產品的價格改革的要求。其次，一些企業在生產經營中缺乏社會責任感和道德文化自律，在利益驅動下破壞環境、貽害后代，影響了群眾生活水平和生活質量的提高，政府應通過法律強制、政策激勵和約束，使企業既追求經濟目標又兼顧生態目標，實現二者的統一。再次，在環境的監督管理上應推進生態文明建設中的“第三方治理”，才能有效彌補生態建設中的“市場缺陷”和“政府失靈”，調動公眾參與生態文明建設的主動性和積極性，實現自然資源的可持續利用和生態環境的良性循環，切實改善民生。公共政策制定過程中的公眾參與，不僅意味著公眾要積極主動地參與，還需要政府在政策制定中與公眾積極溝通，積極回應公眾訴求，兩者在公共政策制定中進行全面的合作。[11]在這種互動形式中，公眾給政府提供相關信息，并發表自己的觀點和看法，使政府能夠充分了解公眾的需求，有利于政策制定更加符合公共利益；同時，政府在政策制定過程中引入公眾參與，公眾參與其中，有利于實現自我價值和表達利益訴求，有利于增強公眾對政府的信任，有利于提高公共政策的合法性。

2.用生態指標考核政績，加大對政府決策的生態成本考量。用人導向決定發展導向，推進生態文明建設，必須改革完善對領導干部的考核機制。我國各地發展的環境條件千差萬別，而衡量發展的指標只有一個：GDP!在這個抽象的數字背后，經濟社會發展的資源環境效率被掩蓋了。在生態環境日益凸顯為最大民生的背景下，政績考核的指導思想應該從GDP向綠色GDP再向幸福GDP轉變，要嚴格按照主體功能區的定位推動發展。比如優先開發區的政績考核，傳統GDP的比重可以超過60%以上；限制開發區的政績考核，生態指標的比重如森林覆蓋率、污水處理率等就應該占有較大的權重；再如對禁止開發區，生態指標的考核應該占到90%，而社會、經濟等指標就應該減少到10%左右。十八屆三中全會的《決定》第一次明確提出，對國家級貧困縣取消國內生產總值的考核，意味著這一功能區政績考核GDP的比重將為0，這是首次落實保護生態環境也是發展生產力的執政理念，探索政績考核生態化取向改革的關鍵一環，標志著生態文明多元建設主體中政府頂層設計的制度創新。

3.市場配置資源、政府調控市場是生態文明建設中政府與市場契合互補的有效路徑。從行政規制到利益誘導，從命令禁止到綜合治理，通過合法的補貼、課稅、獎勵、交易市場等經濟手段來影響企業和個人的行為是生態環境保護和生態文明建設的發展趨勢。[12]依賴市場手段促進生態文明建設，是當前我國生態文明制度體系建設的薄弱環節，是需要改革和創新的重要方面。[6]生態文明市場調節機制并不否定政府部門在生態文明建設中的作用，而是要求政府部門完善和加強調節市場的功能，為市場調節營造良好的環境。比如加強政府部門之間的合作，即建立政府部門之間的合作機制和監管信息溝通渠道，強化問責制的履行，在區域內、區域間和國際間積極推行“綠色新政”。同時，探究環境生態資源的經濟化、市場化途徑，平衡環境生態資源的經濟效益、社會效益、生態效益，細化生態資源價值評估，推進跨區域的生態補償和生態治理。總之，生態文明不再只是污染防治和可持續發展的問題，而是一個與社會的整體發展與和諧密切相關的全局性問題。生態文明建設不能依靠單一的資本邏輯和市場力量，也不能通過短期集中的群眾運動來實現。生態文明建設不僅需要政府干預和政策導向，也應發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場首先配置資源，政府再調控市場的路徑，實現生態資源的有效配置和環境生態的有效改善。

4.及時、全面公開環境信息，倡導公民綠色人生規劃。首先，要建立健全生態文明公眾參與的主體條件。從公眾參與的理念轉變入手，承認公眾在生態文明建設中的主體地位，承認公眾的生態權利，鼓勵公眾積極投入到生態文明建設中，同時，要采取多種手段和渠道，加強公眾生態文明相關專業知識的學習，及時公布和解讀相關的環境信息，保障公眾參與的積極性和有效性，提高公眾的公共精神。其次，建立健全生態文明公眾參與的制度保障。制度是處理生態文明多元主體相互關系的行為準則，要以制度保障公眾的環境權，為公眾參與提供法律依據和制度保障，要建立公眾參與的體制機制，從信息公開到公眾參與的信息反饋再到公眾參與的相關責任追究制度，都需要進一步的抓好落實。最后，鼓勵非政府組織為公眾參與提供組織保障。要切實解決公眾參與的愿望增強與制度提供空間較小的矛盾，發展各種政府、企業以外的第三方力量，解決生態文明建設中政府一方唱“獨角戲”的現狀。

總之，生態文明多元主體是不同生態資源的所有者或力量代表，相互之間形成不同而又不能相互取代的作用和功能。政府是生態建設的強力推進者、規劃者，代表生態建設中的政治資源，其配置應該以法治化為指向；土地、水等生態資源中的傳統經濟資源配置應逐漸引入市場化；而社會資源實行社會化配置。只有形成生態文明建設多元主體和而不同的治理方式，才能有效地推進美麗中國的早日實現。

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責任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.08