財(cái)稅體制改革主攻三點(diǎn)

劉佐

根據(jù)全國人民代表大會(huì)制定的“十二五”規(guī)劃中稅制改革的內(nèi)容、國務(wù)院及其所屬財(cái)稅部門的稅制改革計(jì)劃和中國經(jīng)濟(jì)、稅制發(fā)展的現(xiàn)狀，我認(rèn)為近期中國稅制改革的主要項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是增值稅、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅三項(xiàng)。

改革的基本思路應(yīng)當(dāng)是從合理調(diào)整稅基、稅率和稅收優(yōu)惠入手解決問題，既要符合中國的國情，又要借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)；既要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，又要與長遠(yuǎn)目標(biāo)一致。

擴(kuò)大增值稅改革

完善增值稅的主要措施可以考慮擴(kuò)大征收范圍、調(diào)整稅率和征收率、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

（一）擴(kuò)大征收范圍

將增值稅的征收范圍擴(kuò)大到營業(yè)稅的征收范圍，對(duì)貨物和勞務(wù)統(tǒng)一征收增值稅，主要目的是解決現(xiàn)行增值稅與營業(yè)稅的交叉征收和稅負(fù)失衡的問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，可以簡(jiǎn)化稅制，有利于完善稅收管理。

考慮到現(xiàn)行增值稅、營業(yè)稅稅制、征收管理和收入歸屬的現(xiàn)狀，這項(xiàng)改革可以逐步推進(jìn)，如選擇部分行業(yè)率先試行，但是試點(diǎn)的時(shí)間宜短不宜長。因?yàn)樵鲋刀愒诋?dāng)今世界已經(jīng)是一個(gè)比較成熟的稅種，國內(nèi)外已經(jīng)有很多基本經(jīng)驗(yàn)和做法可以借鑒。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的財(cái)政管理體制、稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制改革措施，如加大中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，將一部分增值稅改為屬于地方的銷售稅；合理調(diào)整省以下財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)的職能、機(jī)構(gòu)和人員。

此外，印花稅的部分稅目（如與貨物和勞務(wù)有關(guān)的購銷合同等）可以并入增值稅。

（二）調(diào)整稅率和征收率

根據(jù)我收集的172個(gè)開征增值稅的國家和地區(qū)資料顯示，2013年，在上述國家和地區(qū)中，有93個(gè)國家和地區(qū)（其中大多數(shù)是發(fā)展中國家）增值稅的基本稅率低于17%，占54.1%。在中國周邊的18個(gè)開征增值稅的國家和地區(qū)中，有16個(gè)國家和地區(qū)增值稅的基本稅率不超過15%，占88.9%。

相比之下，中國增值稅17%的基本稅率偏高，可以逐步降低到一般發(fā)展中國家的水平。為了改善民生，也可以先行降低普通食品（已經(jīng)免稅者除外）、服裝和藥品等生活必需品的稅率。

此外，中國現(xiàn)行增值稅的稅率檔次多達(dá)四擋，應(yīng)當(dāng)盡量減少，以利公平稅負(fù)和方便管理。

為了平衡稅負(fù)，在調(diào)整增值稅征收范圍和稅率的時(shí)候，增值稅小規(guī)模納稅人的征收率也應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的調(diào)整。

（三）繼續(xù)清理優(yōu)惠

及時(shí)清理過時(shí)的和其他不適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠，因?yàn)樗鼈儾粌H不符合增值稅的原理和基本原則，而且不利于加強(qiáng)征收管理。

（四）實(shí)行免征額制度

為了適當(dāng)照顧收入微薄的小微企業(yè)和個(gè)人，促進(jìn)就業(yè)和平衡稅負(fù)，應(yīng)當(dāng)盡快將增值稅的起征點(diǎn)改為免征額，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和工資、物價(jià)等因素適時(shí)適當(dāng)提高?，F(xiàn)行起征點(diǎn)月銷售額0.5萬元至2萬元的規(guī)定是2008年底確定的，時(shí)隔五年，目前已經(jīng)明顯偏低，因?yàn)樵落N售額不超過2萬元的小微企業(yè)和個(gè)人逐步減少；同時(shí)，由于物價(jià)上漲，部分小微企業(yè)和個(gè)人的實(shí)際收入增長不多，甚至有所下降。

深化個(gè)稅改革

完善個(gè)人所得稅的主要措施可以考慮擴(kuò)大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強(qiáng)個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

（一）擴(kuò)大征稅范圍

首先，可以參照目前多數(shù)國家的做法，將認(rèn)定居民納稅人的時(shí)候“在中國境內(nèi)沒有住所而在中國境內(nèi)居住滿一年”的期限改為183天，以更好地維護(hù)中國的稅收權(quán)益。

其次，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況和稅收征管能力，逐步將某些應(yīng)當(dāng)征稅尚未征稅的個(gè)人所得納入個(gè)人所得稅的征稅范圍。

（二）改變征稅模式

應(yīng)當(dāng)盡快參照目前大多數(shù)國家的做法，將按照不同所得分項(xiàng)征收的征稅模式改為綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡稅負(fù)、保障低收入者的基本生活和加大對(duì)高收入者的收入調(diào)節(jié)力度。

但是，在現(xiàn)行的個(gè)人所得稅由地方稅務(wù)局征收管理的稅收機(jī)構(gòu)管理體制、個(gè)人所得稅收入由中央政府與地方政府共享的財(cái)政管理體制下，綜合征收制度難以操作，必須下決心突破上述體制障礙。

在稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制和財(cái)政管理體制調(diào)整以前，可以先采取一些過渡性的措施，如將按月對(duì)工資、薪金征收的個(gè)人所得稅改為按年征收，按月預(yù)征，年終匯算清繳；將工資、勞務(wù)報(bào)酬等征稅項(xiàng)目合并起來按年征收；合理調(diào)整稅前扣除和稅率；進(jìn)一步完善年收入12萬元以上者按年申報(bào)個(gè)人所得稅的制度和征收管理工作等等。

這些做法既可以合理地調(diào)整大多數(shù)個(gè)人所得稅納稅人的個(gè)人所得稅負(fù)擔(dān)，也可以完善個(gè)人所得稅的管理制度，為以后個(gè)人所得稅采用綜合征收與分項(xiàng)征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式做準(zhǔn)備。

（三）合理確定稅基

應(yīng)當(dāng)合理確定納稅人及其贍養(yǎng)人口的基本生活費(fèi)用，住房、醫(yī)療、教育（培訓(xùn)）和保險(xiǎn)等專門費(fèi)用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區(qū)、危險(xiǎn)職業(yè)（崗位）人員的特殊費(fèi)用等費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)根據(jù)工資、物價(jià)和匯率等因素適當(dāng)調(diào)整。

為了提高工作效率，可以請(qǐng)全國人民代表大會(huì)授權(quán)國務(wù)院按照稅法規(guī)定的原則定期調(diào)整上述費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。但是，在現(xiàn)行的個(gè)人所得稅分項(xiàng)征收的征稅模式下，費(fèi)用扣除的細(xì)化難以操作，只能酌情適當(dāng)普遍提高基本生活費(fèi)用的扣除標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行工資、薪金所得扣除額每月3500元的規(guī)定是2011年確定的，時(shí)隔兩年，目前已經(jīng)明顯偏低，因?yàn)椴簧俚貐^(qū)的職工月平均工資已經(jīng)超過了4000元；同時(shí)，由于物價(jià)上漲，部分職工的實(shí)際收入增長不多，甚至有所下降。

（四）適當(dāng)調(diào)整稅率

根據(jù)我收集得179個(gè)開征個(gè)人所得稅的國家和地區(qū)的資料，2013年，在上述國家和地區(qū)中，有147個(gè)國家和地區(qū)中央、地區(qū)政府個(gè)人所得稅的最高稅率不超過40%，占82.1%；中國周邊的26個(gè)開征個(gè)人所得稅得的國家和地區(qū)個(gè)人所得稅的最高稅率均不超過40%。

相比之下，中國個(gè)人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，越來越多的國家和地區(qū)正在準(zhǔn)備降低或者繼續(xù)降低個(gè)人所得稅的最高稅率。

在中國現(xiàn)行的個(gè)人所得稅分項(xiàng)征收的征稅模式下，不同項(xiàng)目所得的適用稅率和稅負(fù)、取得單項(xiàng)所得的納稅人的稅負(fù)和取得多項(xiàng)所得的納稅人的總體稅負(fù)，都難以平衡。

此外，中國對(duì)工資、薪金征收的個(gè)人所得稅實(shí)行七級(jí)超額累進(jìn)稅率，稅率級(jí)次與多數(shù)國家和地區(qū)個(gè)人所得稅的稅率級(jí)次相比偏多。

因此，中國個(gè)人所得稅的征稅模式改變以后，對(duì)綜合所得可以采用5%、10%、20%、30%和40%五級(jí)超額累進(jìn)稅率征稅。而在征稅模式改變以前，可以先行調(diào)整工資、薪金所得和個(gè)體工商戶經(jīng)營所得適用的稅率表，減少稅率級(jí)次，降低最高稅率。

（五）加強(qiáng)個(gè)稅與企業(yè)所得稅之間的協(xié)調(diào)

個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)的所得稅待遇應(yīng)當(dāng)與法人企業(yè)的所得稅待遇基本一致?？梢圆捎妹舛惙?、減稅法或者歸集抵免法解決企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅重疊征收的問題，減少以至消除對(duì)于股息、紅利的征稅，以鼓勵(lì)投資。就現(xiàn)實(shí)而言，對(duì)于企業(yè)在繳納企業(yè)所得稅以后分配的股息、紅利減征、免征個(gè)人所得稅，可能比較簡(jiǎn)便易行。

（六）清理稅收優(yōu)惠

及時(shí)清理過時(shí)的和其他不適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，免稅、減稅的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)為社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)的人員和照顧生活困難的特定人員。

統(tǒng)籌房地產(chǎn)稅改革

房地產(chǎn)稅的改革應(yīng)當(dāng)將房產(chǎn)、土地相關(guān)的稅費(fèi)改革統(tǒng)籌考慮，主要措施應(yīng)當(dāng)包括簡(jiǎn)化稅制、擴(kuò)大稅基、合理設(shè)計(jì)稅率和適當(dāng)下放稅權(quán)等內(nèi)容。

（一）簡(jiǎn)化稅制

可以逐步將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和印花稅中有關(guān)征稅項(xiàng)目以及房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府費(fèi)用合并，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一的，與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅。

（二）擴(kuò)大稅基

房地產(chǎn)稅的征稅范圍可以逐步擴(kuò)大到個(gè)人住宅和農(nóng)村地區(qū)，并按照房地產(chǎn)的評(píng)估值征收。

同時(shí)，可以通過規(guī)定適當(dāng)?shù)拿舛愴?xiàng)目和免征額（價(jià)值或者面積，或者同時(shí)規(guī)定價(jià)值和面積標(biāo)準(zhǔn)）等方法，適當(dāng)照顧中低收入階層。

（三）實(shí)行差別稅率

房地產(chǎn)稅的稅率可以根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計(jì)，由各地在規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高；普通住宅的使用稅率可以適當(dāng)從低，高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高，豪華住宅和高爾夫球場(chǎng)之類還可以適當(dāng)加成征稅。

（四）下放稅權(quán)

可以將房地產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種精心培育，使之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步成為市（縣）級(jí)政府稅收收入的主要來源，并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方較大的管理權(quán)限（包括征稅對(duì)象、納稅人、計(jì)稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制要素的適當(dāng)調(diào)整），以適應(yīng)國家之大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的實(shí)際情況，促使地方因地制宜地通過此稅適當(dāng)增加財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。

房地產(chǎn)稅改革不僅涉及大量企業(yè)、其他單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，而且涉及政府房地產(chǎn)稅費(fèi)支付的改革，房地產(chǎn)登記、房地產(chǎn)價(jià)值評(píng)估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立、完善也需要一個(gè)過程，因而比較復(fù)雜。所以，此項(xiàng)改革應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，慎重決策，逐步推進(jìn)。

可以考慮先從大城市起步，取得經(jīng)驗(yàn)以后在中等城市、小城市和農(nóng)村逐步推廣。也可以考慮選擇一些大城市、中等城市、小城市和農(nóng)村同時(shí)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)以后在同類地區(qū)逐步推廣。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將此項(xiàng)改革與中國的地方稅體系建設(shè)、整體稅制改革、財(cái)稅體制改革和其他相關(guān)的改革緊密地結(jié)合起來，以期取得更好的社會(huì)效益，減少改革的阻力，降低改革的成本。