非稅收入治理獻策

楊孟著

問題：非稅收入出現快速膨脹現象

審計署2012年第26號公告發布的財政性資金審計調查結果顯示，2011年11月至2012年3月，在全國18個省的54個縣財政性收入中，非稅收入占60.45%，占比超過稅收收入20.90個百分點。另據財政部公布的一季度的數據顯示，全國稅收總收入完成25857.81億元，比去年同期增速回落22.1個百分點。但與此同時，地方非稅收入則高達3472億元，同比增加1158億元，增長50.1%。

非稅收入及其治理問題，雖說不上是什么新鮮話題，但確實是一件令人傷腦筋的事情。非稅收入的長期性、頑固性，以及與稅收收入的伴生性、依存性“冰凍三尺非一日之寒”。隨著我國近期經濟走勢的適度下滑和房地產調控政策的嚴厲出臺，稅收收入呈現出了逐月下降的趨勢，但非稅收入卻一反常態，出現了逆市快速膨脹的異常現象，不得不讓人心生疑竇。

透視：非稅收入快速膨脹的成因

稅收收入與非稅收入都是政府依法組織的對納稅（費）人征收的一種政府性收入，兩者間具有某種程度上的“替代”和“擠出”效應，也即政府組織非稅收入的多寡，會影響到組織稅收收入的多寡。從政府組織收入所產生的社會經濟效應來考察，稅收收入隨著經濟社會的不斷發展而同步增長，用稅收術語來說就是富有收入彈性。近期稅收收入隨著經濟走勢的適度下滑所出現的下降趨勢，反映的就是這個道理。而非稅收入短期內的迅速膨脹，除了其本身缺乏收入彈性外，還有對稅收收入的“替代”和“擠出”效應，以及非稅收入膨脹的路徑“粘性”、“剛性”和“鎖定”效應相互疊加放大而產生的“催化”作用。

——非稅收入膨脹的路徑“粘性”效應。有學者利用向量自回歸模型（VAR），以預算外支出作為政府非稅收入的代理變量，對政府非稅收入與經濟增長的長期均衡關系作了實證分析，結論是,政府非稅收入的使用對經濟增長的長期影響為正。也就是說，在假定其他因素不變的條件下，政府長期組織非稅收入行為的結果，會顯著提高該地區的經濟績效。政府對非稅收入的高度依賴性，為非稅收入短期內迅速膨脹形成路徑“粘性”效應。

——非稅收入膨脹的路徑“剛性”效應。長期以來，在我國地方政府的績效評價體系中，無論是其指標的選取，還是其權重的分配，一直都是偏重于以GDP等為核心的數量性指標，自然而然地，地方政府官員的職務升遷也就與GDP為核心的數量指標高度正相關了。如上所述，以GDP等為核心的數量指標完成的好壞與非稅收入征收的多少呈正相關關系，由此，地方政府官員的職務升遷也就有了擴大非稅收入規模的傾向，為非稅收入短期內迅速膨脹形成路徑“剛性”效應。

——非稅收入膨脹的路徑“鎖定”效應。有實證研究結果表明，非稅收入在財政收入中所占比重大小，與地區經濟發達程度呈負相關關系。也就是說，經濟愈是發達的地區，政府對非稅收入的依賴程度就愈是弱一些，經濟愈是欠發達的地區，政府對非稅收入的依賴程度就愈是強一些。地區稅源的貧乏與充裕程度，決定了該地區依賴非稅收入籌資的欲望的強弱，為非稅收入短期內迅速膨脹形成路徑“鎖定”效應。審計署第26號公告公布的調查數據就證實了這一點。

探源：非稅收入快速膨脹成因背后的形成機理

——分稅制不完善，成為制度性誘因。1994年的分稅制改革，中央政府沒有賦予地方政府一定的稅政管理權，在這種情況下，中央政府與地方政府在財力與事權的劃分、界定和配置上日漸偏離正軌而走向“兩極化”，財力不斷上移和事權的不斷下移形成鮮明的對照。地方政府為了確保滿足各項事業發展的財力需要，不得不選擇采用了依靠公共權力通過非稅收入來籌集資金的“平衡術”。

——政府間財力分配決策權不對等，引致規避預算監督行為動機。由于政府間財力分配決策權集中于上級政府，下級政府只有一般建議權，沒有實際決策權。這種嚴重的不對等關系，必然引致下級政府產生規避預算監督行為的動機,征收收入的非稅收入化，成為既定約束條件下的“理性選擇”。

——“利益部門化”被部門權力“綁架”，產生棘輪效應。在現實中，長期形成的“利益部門化”被部門權力“綁架”，結果是，有相當一部分的非稅收入，其征收、使用和管理均由部門“說了算”。在這種體制下，非稅收入征收的多少與部門和個人的利益息息相關，為維持和擴大既得利益，不斷強化部門權力勢在必然。

——財政政策性投融資機制缺陷，形成倒逼機制。在國家重大工程建設項目投資中，上級政府往往以“壓鍋米”的形式，將部分資金隨同項目一并劃撥給地方政府，相關配套資金則由地方政府“找米下鍋”。為了使這些事關經濟社會發展全局的重大項目盡快開工建設，地方政府就必須開辟新的財源，籌措建設配套資金，這無疑為非稅收入項目的設立形成倒逼機制。

——現行的法律法規及規定，形成制度慣性。我國現行《土地管理法》、《森林法》、《礦產資源法》、《教育法》等諸多法律法規，均規定了名目繁多的非稅收入項目，這種由某些特定行業和專門領域法律法規來設定非稅收入項目的狀況，為地方政府巧立名目和“搭便車”收費形成制度慣性。

對策：非稅收入的治理之道

非稅收入的泛濫和過度膨脹，不僅侵蝕稅基，加重個人、企業和社會的經濟負擔，助長亂支出行為，加劇社會分配不公矛盾和不良現象的滋生蔓延，而且對于國家運用財稅政策實施宏觀調控也十分不利。當務之急，應在深入分析非稅收入成因的基礎上，結合我國實際，積極探尋非稅收入的治理之道。

——財力與事權相匹配。建立財力與事權相匹配的財政體制，賦予地方政府一定的稅政管理權，逐步建立和完善地方稅體系，切除地方政府對非稅收入依賴的根源。同時，還應深化投融資體制改革，研究探索債券融資、資產證券化等政府融資方式，切斷新設收費項目籌資的動機。

——提高非稅收人的法律位階。當前國家應研究制定《政府非稅收入征收管理法》，對于完善政府非稅收入管理法規制度體系、提高財稅政策的有效性和宏觀調控能力，以及規范地方政府的收入行為、形成科學合理的政府性收入格局，具有十分重要的意義。

——科學立項、民主立項。所有收費項目的立項，都必須按照有關法律法規的規定，促進收費項目立項工作民主化、程序化和透明化，從根本上抑制部門立法的利益化傾向，遏制非稅收入項目名目繁多，政出多門，多頭治理等問題。

——優化調整非稅收入結構。對于某些具有稅收性質的政府性基金和附加收入，實行“費改稅”，歸并到現有的稅種之中或開設新的稅種；對于不符合“費改稅”要求，但有必要繼續保留的收費項目，如各種證照收費、注冊費、罰沒收入等項目，應納入預算統一管理。

——規范非稅收入征收行為。引入民主預算理念，是制約無序擴張的部門收費權力，遏制違法收費行為的利器。在制度執行層面，應細化征收標準，縮小彈性空間，公開征收信息，讓征收過程在陽光下運行。