“國家治理”視角下審計問責制問題探討

劉 博，孫國萍

( 安徽財經大學 會計學院，安徽 蚌埠 233030)

國家治理是指國家機關為了實現其目標，通過一系列的制度安排，配置和運行國家權力，協同其他主體，共同管理公共事務，確保國家安全，推動經濟發展，使社會處于理性的發展軌道。審計問責作為國家治理制度集合中的一項特殊安排，是指審計機關根據法律的規定，對審計相對人破壞財經秩序、侵害社會公共利益的行為進行追究。審計問責具有制約行政財權、完善政府治理的“硬”功能，有利于加強政府責任、實現國家良治，因而成為國家治理不可或缺的工具。

一、審計問責的內涵及其要素

(一)審計問責制的內涵界定

所謂審計問責，是指通過審計，依據相關規定對該作為而不作為或亂作為的責任人給予相應的黨紀、政紀和經濟方面的處罰，是制度文化建設的重要組成部分。問責制是一種追究公職人員責任的基本制度。審計問責制是問責制的一種，簡單地說，就是對于政府審計結果中涉及的個人或組織使用資產的流向、使用效率和使用效果的一種社會交代和責任追究體系。換句話說，就是用“問”的“制度化”來保證“權責對等”的一種機制。

(二)審計問責制的要素

1.審計問責的主體

國家審計問責主體是國家審計問責行為的實施者。從狹義上看，似乎國家審計問責主體是審計機關，但從國家審計問責的整個過程來看，問責主體包含著多元要素。從實施主體來看，審計問責分為層級問責、職業問責、法律問責和政治問責。在四種審計問責類型中，層級問責和職業問責一般是通過政府系統內部問責機制的運作來收到問責效果，控制權掌握在政府官員手中，是一種主動的、同體的問責形式；法律問責和政治問責則是依靠政府系統外部問責機制的運作來收到問責效果，控制權掌握在政府外部的行為體手中，是一種被動的、異體的問責形式。

2.審計問責的客體

國家審計問責客體，是指國家審計問責應當指向的單位及個人，是國家審計機關直接作用的對象。國家審計問責客體本質上是作為法人的使用公共資金的各類機構，既包括政府以及其他公共機構，也包括由政府投資的企事業單位等。國家審計也可以向責任人員進行個人問責。問責的客體可以是單位的法人代表、主管人員，也可以是職能機構負責人、專業人員及相關經辦人。根據責任的不同，可將問責對象分為直接責任人、間接責任人和連帶責任人。

3.審計問責的范圍

審計問責以法定職責作為評價依據，因此，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。在審計中揭示的重要和重大的違紀、違法、違規問題均應問責，不能僅僅局限在貪污、行賄、受賄和違規資金的運用等顯性層面，還應該涉及瀆職、重大決策失誤、監督不力等領域的隱性問題。審計問責應從只追究過錯責任到追究非過錯責任，無作為、慢作為、不作為、亂作為、作為不力、不經濟、無效率、無效果、決策失誤、用人失察等都應納入問責范圍，審計問責不應只對結果問責，還要對過程問責。

4.審計問責的程序

審計問責的程序應該是：在審計中認定存在錯誤；單獨或連同其他問責主體依法處理；實施后續審計以檢驗責任追究落實情況。具體來說就是審計部門出具、公布審計報告以后，上級行政主管部門、紀檢監察部門、司法機關、人大應主動及時跟進，針對“審計清單”所羅列的問題逐項、逐條督促整改，進而深究違紀違規者的責任，并對處理結果進行公示和反饋。

總而言之，審計問責制涉及三個層面：一是“問”，即誰來問，問誰，怎么問，也就是問責制的主體、對象、范圍、程序等問題；二是“責”，就是具體應該承擔什么責任，在什么情況下應該承擔責任，也就是說責任認定的依據和大小；三是要落實一個“制”，即通過法制化、制度化的框架來強化責任追究制度，這是關鍵的一點。

二、目前我國國家審計問責制度存在的問題

(一)問責主體不當

審計問責制應該是一套完整的責任體系，而不僅僅局限于行政部門內部的上下級之間。從理論上講，問責主體應該是人民群眾或者獨立第三方；從實施角度看，問責主體應該包括行政主管部門、紀檢部門和司法部門等。但是從目前情況來看，在一些“官員問責”案件中，多是上級對下級的問責，要求下級主動辭職、引咎辭職或開除公職。如果問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在需要承擔連帶責任的情況下，就很難保證問責結果的公正性。在現行審計體制下，作為政府組成部門和問責主體的國家審計機關，其審計對象基本上是與其平級的單位，這使得審計機關查出的問題在處理手法上帶有濃厚的行政色彩，難以保證審計問責的力度和深度。

(二)問責客體不全面

由于我國沒有統一的政府責任法，實踐中對審計問責的對象界定比較模糊，多數關于審計問責的地方性法規都將問責對象鎖定為行政首長，而沒有繼續深入追究相關部門領導人的間接領導責任。這種責任的追究從某種程度上說很難采用連帶責任的方式，即對于政府自身的責任可以通過首長負責制的方式進行規避。問責制如果只針對失職領導，而放過了體制漏洞，不進行相關的制度建設就不利于民主政治建設、政府職能轉變和依法行政。

(三)問責范圍太窄

目前，問責范圍還僅僅局限在“貪污、行賄受賄和違規資金運用”層面，不曾涉及“瀆職、重大決策失誤、監督不力”等領域。也就是說，問責面還非常窄，甚至于部分地方行政權力實際上處于無風險運行狀態，這就使得相當多的行政官員抱著“無過便是功”的心態，嚴重影響了受托責任的執行效率。從某種意義上來講，從對執行環節的問責到對決策環節、監督環節的問責延伸，已經成為完善國家審計問責制的一個迫切需要。從世界各國的實踐來看，審計問責的問責內容主要包括政府的財務責任和績效責任。財務責任基于合規性審計，對管理和使用公共資源的真實性、合法性的審查進行問責，績效責任基于對審計對象經濟性、效率性和效果性的審計來安排追究形式。現行審計規則對審計“查錯防弊”功能過于偏重，對財政和財務收支的合法、真實性過于關注，對效益性審計關注度不夠，沒有明確的效益審計準則，更沒有效益審計問責可資依據的規定，致使很多國有資產流失的現象“難究其責”。

(四)問責程序不完善

目前，我國的審計問責制度尚未完全建立，應有的問責程序也并未完全規范。一是缺乏專門的審計問責機構。在審計問責調查核實上，目前主要是由紀檢、監察、審計機關聯合完成的，缺乏穩定的常設機構，五大憲政主體缺乏參與問責的途徑和機構。二是在問責對象的匯報上，責任人究竟應該向領導者個人報告，還是應面對更多的上級領導班子或是應在更大范圍內公開報告，還有待于明確。三是在審計問責的啟動程序以及立案、調查、申辯、復議、申訴等程序上也未做明確的法律規定。四是在責任認定上還有待規范，究竟在什么情況下應受到何種追究并沒有明確規定。

(五)法律規范不健全

審計問責積極效應的發揮與制度價值的實現，最終有賴于一整套精確完備且有較強操作性的制度設計。我國目前還沒有以立法的形式建立一部全國統一的整合相關各類法規的審計問責法，可資依據的法律規范主要分散在《審計法》第 49 條和50 條，《審計法實施條例》第 49 條，《預算法》第73條、74條、75條和《行政監察法》《安全生產法》《公務員法》《人民代表大會常務委員會監督法》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》《行政機關公務員處分條例》及一些地方和部門陸續出臺的行政問責規定、辦法(如《長沙市人民政府行政問責暫行辦法》《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》)等，還有黨的相關文件《中國共產黨紀律處分條例》《黨政干部辭職暫行規定》《黨內監督條例(試行)》等。現有的審計問責法律規范尚不完善，制度之間缺乏足夠的系統化以及規定內部的整合化，所需的配套法規仍然欠缺。法律遠遠不能滿足實踐的需要，致使審計問責的主體、客體、標準、利用等方面都不能得到有效的規范，問責的結果缺乏持續性和公正性，審計問責制的效能也難以得到充分發揮。

(六)問責信息公開乏力

實行審計公告既能滿足社會公眾的知情需要，又能方便他們參與國家治理，但目前的審計實踐對信息公開缺乏有效的制約。以問責力度最強的審計移送為例，全國審計機關每年都會向司法機關、紀檢監察機關移送查處的事項和相關責任人，但公告的審計結果對移送的內容缺乏描述，所以社會各界對審計問責知之甚少。據調查，地方審計機關甚至在審計報告的公告方面積極性也不高。筆者從 31 個省級審計機關的網站了解到，對審計報告進行較全面公開的省級審計機關很少，社會主體無法通過審計的信息引導參與國家治理。審計結果的運用不透明、不公開，公告制度的建立和執行還達不到要求，導致公眾沒有充分的知情權和參與權，審計和問責失去了公開性、透明性，不能形成互動的動態問責，審計問責難以落實。

三、解決審計問責制度中存在問題的對策

(一)審計問責主體的規范

國家審計問責主體是國家審計問責行為的實施者。目前我國的審計問責主體應該從以下幾個方面加以規范：一是擴大問責主體。將審計問責的主體擴大到行政主管部門、紀檢部門、司法部門以及社會公眾，充分發揮審計監督、人大監督、政協監督、司法監督和新聞監督的綜合實力，將同體問責與異體問責相結合，形成問責的“合力”，推動問責制的科學、規范、高效運行。二是形成多元問責主體的協調互動。建立一個以審計機關為主要問責主體，由行政機關、權力機關問責(包括立法機關、司法機關)，擴展到輿論問責(包括以媒體為主體的全民問責) 為輔助主體的多元問責主體的“大問責”，形成一種多元、多層級的審計問責體系。審計機關處于問責體系的中心，對審計中發現的問題應向政府和人大報告，提出制定和完善有關政策法規、宏觀調控措施的建議；對違反國家規定的財務收支行為，可在法定職權范圍內做出審計決定或向有關主管機關提出處理意見；超出審計機關處理權的，不嚴重的交上級主管部門處理，不太嚴重的交紀檢部門和行政管理部門共同處理，重大問題應由人大行使相關的調查權和任免權，觸犯法律的應移交司法部門。新聞媒體和社會公眾沒有處理權，主要是通過信息披露和制造輿論來引起相關權力部門的注意，促使問題的解決和公共意志的實現。

(二)問責客體具體化

審計問責制雖然是以行政首長問責為重點，但并不意味著以行政首長問責代替審計問責。因為行政首長權力大且規避責任追究的能力較強，很容易使追究止步于分管副職和一般工作人員。如前所述，審計問責的對象應是一切行使公共權力的組織與個人，因為公共權力具有公定力、確定力、強制力、執行力，一旦被濫用必然會導致對公共利益的極大侵害。另外，隨著現代公共管理的發展，越來越多的公共組織或被法規授權，或受行政機關委托行使公共權力、實施公共事務管理，在審計問責的制度規范中，也應逐漸將它們納入審計問責的對象。因此，未來的審計問責制度建設，一定要避免問責中“問下不問上”，問執行者不問決策者，問當事人不問管理者，避免“丟卒保帥”、組織或部門“埋單”等現象的持續蔓延，必須由大而全的組織問責、部門問責轉向具體化的、有針對性的個人問責。

(三)擴大問責范圍

審計問責范圍既受制于國家治理的范圍，也受制于問責機制本身的工具理性。但經濟社會中一些不確定性因素的存在，決定了公共經濟資源使用者責任界限的模糊性，從而導致審計問責界限的模糊性。我國審計問責的壓力型痕跡比較明顯，審計問責往往集中在對社會公眾造成重大影響的事件上，從而忽視了對領導過失責任、決策責任的追究。根據國家治理的需要，績效審計需要從單純追究單位的責任向既追究單位的責任又追究個人的責任，既追究“有過”也追究“無為”轉變；問責領域需要在問責于財政財務收支的基礎上轉向問責于政府績效、國家風險。從審計發展的趨勢來看，今后審計重點會逐步由偏重合規性向關注合規性與經濟成本、工作效率、經濟效益、社會效益、環境效益并重轉變，相應的問責機制也應加強和完善效益問責，使被審計人為管理缺陷、錯誤做法、效益低下付出應有的代價。當然，審計問責的范圍也不是無限擴大的，應符合法定的審計職權以及國家治理的目標。就目前而言，重點關注的應該是國家經濟安全，不宜將所有國家治理事項均納入審計問責范圍。

(四)建立規范的問責程序

關于問責程序，筆者認為，首先需要設立經濟責任鑒定中心，然后按照以下幾個步驟實施：第一步，政府審計部門發現問題，出具審計報告；第二步，經濟責任鑒定中心根據審計報告、事件的嚴重程度和影響大小，按照《行政事故責任認定辦法》的具體規定出具責任鑒定書，明確責任內容、責任大小以及相關責任人；第三步，根據相關責任大小，分別移交上級行政部門、紀檢部門、司法部門處理；第四步，聽取問責當事人的陳述和申辯；第五步，制作書面決定送達當事人，應當說明錯誤事實、處理理由和依據，并告知當事人依法享有復核的權利，如復核中發現處理錯誤，應當及時糾正；第六步，在專門網站上或以其他方式對處理結果進行公示和反饋；第七步，對被問責單位的整改狀況以及相關責任人的后續表現進行追蹤。

(五)審計問責相關法律法規的完善

為了規范審計問責制，目前需要制定一部新的法律，對審計問責的主體、客體、程序、信息披露、處罰等通過法律進一步明確。將審計問責行為用法律規范起來，是減少審計問責隨意性的重要手段，是進一步完善審計問責制度的當務之急。審計問責制的立法內容主要應包括以下幾個部分：一是進一步完善相關法律。對現行《刑法》《民法》《預算法》《審計法》等相關法律法規中責任人員的法律責任一節予以修正，加大對該人員群體的法律約束力度，使其對法律有一種敬畏感，在衡量自己的利益得失時加大其違法犯罪的利益成本。這是建立和完善國家審計問責制度的必要條件。二是建立健全各項配套制度。單一的法律遠遠不夠，還需要進一步制定相應的配套制度、實施辦法和責任認定辦法，從法規上保障和構建我國國家審計問責機制。

(六)完善審計問責結果公告制度

審計結果是整個審計成果的集中體現，審計結果的運用適當與否，是審計成果能否發揮作用的重要保證。審計機關把檢查監督和問責的結果以“審計結果公告”的形式向全社會公開，既是審計機關履行職責、降低公眾與政府之間在責任問題上的信息不對稱程度的需要，也是其接受社會監督、輿論監督的需要。在審計問責結束后，審計機關有必要對責任人的責任事故進行分析，找出責任原因，并對審計結果的利用做好追蹤工作。在此基礎上，審計機關應出具相關的報告，對改進相關工作提出制度化的建議，促進領導干部行為的規范性，建立預防機制和免疫系統。因此，必須完善審計成果運用機制，建立一個各相關部門都適用的成果運用系統，使審計成果得以充分地利用、規范地運作，在社會各方的監督下，使審計問責落到實處。

四、結語

審計問責作為國家良治的重要手段，通過監督預算執行、鑒證經濟責任而作用于政府，通過監督市場管理者、維護經濟秩序而作用于市場，通過實施民生審計、維護公共利益等而作用于社會，通過整合問責資源、強化問責力度來保障這些功能的實現。目前審計問責已成為國家良治的重要工具，并為很多國家認同。但我國的審計問責尚不能滿足國家治理的功能需求，需要各級審計機關因地制宜，逐步擴大問責范圍，加大公告力度，來提高國家治理的開放度和透明度，引導社會各主體積極參與國家治理，實現治理主體間的良性互動，維護社會公共利益，改善政府的治理能力，滿足國家治理的需要。

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