食品安全責任保險制度研究

陳佳維，吳 鵬

（1.山西大學法學院，山西 太原 030000；2.中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

食品安全是關系到人民生命健康、經濟發展和社會穩定的根本民生問題。近年來食品安全問題頻發，不僅挫傷了消費者對我國食品安全的信任，而且對食品行業的發展造成不利影響，甚至損害了政府食品監管部門的公信力和權威性[1]。為了加強食品安全的監管，我國當前正在對《食品安全法》進行修改完善，確認企業對食品安全的主體責任，明確監管部門職責，調動各方力量，共建社會共治格局。2013年6月，在全國食品安全宣傳周上，汪洋副總理提出探索建立食品安全責任強制保險制度。2013年10月，國務院法制辦公開征求意見的《食品安全法（修訂草案送審稿）》提出，國家建立食品安全責任保險制度。該制度的建立對食品安全監管具有積極意義：一方面可以保障受害者得到及時賠償；另一方面也有助于企業防范風險、穩健經營[2]。本文將從食品安全風險特點的分析出發，詳細解析食品安全責任保險制度的內涵和必要性，并提出完善食品安全責任保險制度的構想。

1 食品安全風險的特點

1.1 食品安全風險具有不確定性、復雜性和不可預知性

在一定歷史階段，人類對于客觀世界的認識是有限的，對化學物質對健康危害的認識存在一個較長的認知過程，例如人們對雙酚A、瘦肉精、富馬酸二甲酯、鏈霉素等的危害性的認識都經歷了較長時間。雙酚A在1891年被成功合成，從20世紀40年代開始被廣泛使用在塑料中，但雙酚A是一種人造雌激素，塑料中的雙酚A會被釋放出來通過食物和飲料進入人體。1998年，美國華盛頓州立大學的基因生物學家帕翠卡·亨特發現雌性小白鼠攝入過量雙酚A后出現嚴重生殖系統問題，接觸過雙酚A的小白鼠后代也出現不同程度的生殖畸形[3]。目前，我國登記的化學物質名錄有45 000多種[4]，美國有83 000多種，歐盟有10萬多種。我國生產和銷售的化學物質中，有結構信息的物質32 557種，暫無結構式物質12 798種，其中只有100多種受到監測，未監測的化學物質中包含危險化學品約有3 700種、劇毒化學品有300多種[5]。大量的化學物質對人體健康可能造成的危害還缺少系統的科學評估，向環境排放了多少、在環境中的遷移轉化以及進入人體的途徑、人體的暴露量等都不清楚，導致人們不能及時發現和控制對通過合法或者非法途徑進入食物鏈的物質。例如，2010年，美國疾病預防和控制中心進行了一項生物監控調查，發現在美國人體內有212種有害化學物質，其中包括致命的重金屬如砷和鎘、殺蟲劑、阻燃劑，甚至還有高氯酸鹽（火箭燃料的一種成分）。辛辛納提兒童環境健康中心的總監布魯斯·蘭普希爾博士說：“受污染最嚴重的不是環境，而是我們。”[6]

1.2 食品安全風險具有廣泛性、復雜性

食品安全風險無處不在。工業農業生產、環境污染、動物疫病、農藥獸藥、食品生產加工操作、運輸儲存、消費等都存在食品安全風險，法治秩序、誠信道德水平、食品安全科技知識水平同樣會對食品安全風險產生影響，再加上食品安全風險會隨著食品生產經營消費的鏈條流動和蔓延，監測和控制難度非常大。截至2013年底，我國食品生產經營者約有850萬戶。這還不包括大量的難以計數的農業種養殖戶、食品生產加工小作坊、食品攤販、小餐飲等[7]。由于現代社會是一個消費社會和流通社會，每個食品生產經營者銷售的食品都會隨著消費渠道散播到全國甚至世界各地，如果食品存在風險，銷售的范圍往往就成為損害發生的范圍，對健康的損害程度往往超乎意料。例如2008年的三聚氰胺嬰幼兒奶粉事件，致使2 238萬多名嬰幼兒進行篩查，29萬多名嬰幼兒泌尿系統出現異常[8]。

1.3 食品安全事故的危害嚴重

就消費者來講，一些食品安全事故往往造成人員傷亡和健康損害等危害后果，給他們帶來巨大痛苦，其所應得的物質賠償和精神賠償的數額都是巨大的。就企業來講，食品安全事故往往伴隨著長期復雜的訴訟過程，高昂的證據調查和律師費用，給企業的生產經營和信譽帶來巨大損失。就政府來講，在生產經營者破產、受害者無法得到賠償治療的情形下，受害者往往遷怒政府，引發社會穩定問題，成為嚴重的社會問題[9]。

1.4 食品安全賠償的責任巨大

根據《食品安全法》第九十六條的規定，生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。因此，如果食品生產經營者違反此項規定，并向所有消費者賠償的話，以該企業生產的不符合食品安全標準的數量來計算，賠償數額將特別巨大。

2 食品安全責任保險制度的內涵

為預防和控制食品安全風險，對消費者進行救濟補償，對食品生產經營者提供安全保障，穩定社會秩序，減輕政府財政壓力，需要引入保險機構這一第三方社會力量參與食品安全治理，需要健全食品安全責任保險制度。

2.1 產品責任與產品質量責任的關系

闡明食品安全責任保險的含義，首先要闡明責任保險的涵義。深刻理解責任保險的涵義，就必須區分產品責任和產品質量責任兩個概念。

2.1.1 概念

從概念來看，產品責任是指因產品有缺陷造成他人財產、人身損害，產品的生產者和銷售者應承擔的民事責任。產品質量責任則是指生產者、銷售者因產品質量不符合國家有關法規、質量標準以及合同規定的對產品適用、安全和其他特性的要求，給用戶造成損失應承擔的民事責任、行政責任和刑事責任[10]。“產品質量責任”主要包括3種情況：一是違反明示擔保義務，即生產者、銷售者公開以合同約定、產品標識、實物樣品以及廣告宣傳等就產品質量所作的說明。二是違反默示擔保義務，即法律和強制性標準對產品質量所作的要求，當事人簽訂的合同即使未涉及這些強制性義務，生產者、銷售者也不能免除違法義務的責任。三是因產品缺陷承擔的責任。根據《產品質量法》的規定：“缺陷”是指產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險；產品有保障人體健康和人身財產安全的國家標準、行業標準的，是指不符合該標準。因產品存在缺陷，無論是否造成消費者的損害，均應承擔產品質量責任[11]。

2.1.2 性質

從性質上講，產品責任是一種特殊的侵權責任，只有在對他人造成損害時才承擔責任。產品質量責任是違約責任，也是一種綜合責任，既包括產品質量違約和侵權的民事責任，也包括產品質量的行政和刑事責任，只要違反質量義務，不管是否造成損害，均應承擔責任。

2.1.3 賠償范圍

從賠償范圍來講，產品責任的賠償范圍為因產品存在缺陷而造成的人身損害和缺陷產品以外的其他財產損失，也包括精神損害賠償。產品質量責任的賠償范圍限于因產品質量問題而造成產品本身的損失以及消費者因此而產生的運輸費、交通費等經濟損失，不包括精神損害。

2.1.4 歸責原則

從歸責原則和舉證責任制度來講，我國民法通則與侵權責任法對產品責任均確立了無過錯責任原則和舉證責任倒置原則。無過錯責任原則，英美法系稱之為“嚴格責任”，指依照法律規定不以當事人的主觀過錯為構成侵權行為的必備要件的歸責原則，即不論當事人在主觀上有沒有過錯，都應當承擔民事責任。《民法通則》第122條規定，因產品質量不合格造成他人財產、人身損害的，產品制造者、銷售者應當依法承擔民事責任[12]。侵權責任法第41條規定，因產品存在缺陷造成他人損害的，生產者應當承擔侵權責任[13]。舉證責任倒置是依據法律的規定，原告提出自己受到原告某種產品或行為損害的基本事實， 而被告則必須提出自己未從事該活動，或者該活動不可能給原告造成損害，或者不可抗力、受害人過錯、第三人過錯等免責或者減輕責任的情況，如果被告不能就此舉證證明，則推定原 告的事實主張成立的一種舉證責任分配制度。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》（法釋〔2001〕33號）規定，因缺陷產品致人損害的侵權訴訟，由產品的生產者就法律規定的免責事由承擔舉證責任。產品質量責任為違約責任，以合同關系為前提的，依照雙方訂立的合同承擔法律責任，實行“誰主張，誰舉證”的原則。

2.1.5 免責原則

從免責事由來看，根據產品質量法第41條，有下列情形之一的，生產者不承擔產品責任：1）未將產品投入流通的；2）產品投入流通時，引起損害的缺陷尚不存在的；3）將產品投入流通時的科學技術水平尚不能發現缺陷的存在的。產品質量責任適用一般歸責原則，根據《合同法》的規定，不可抗力為違約責任的法定免責事由。

2.1.6 訴訟時效

從訴訟時效期間來看，《產品質量法》規定，因產品存在缺陷造成損害要求賠償的訴訟時效期間為兩年，自當事人知道或者應當知道其權益受到損害時起計算。因產品存在缺陷造成損害要求賠償的請求權，在造成損害的缺陷產品交付最初消費者滿十年喪失；但是，尚未超過明示的安全使用期的除外。依據該規定，產品責任糾紛的訴訟時效期間一般為兩年。《民法通則》規定，出售質量不合格的商品未聲明的訴訟時效期間為一年，據此，因質量不合格而產生的產品質量責任糾紛的訴訟時效期間為一年。

2.2 產品責任保險與產品質量保險的區別

產品責任保險距今已有80多年的歷史，最早始于1910年前后的英美等國保險市場上的毒品責任保險[14]。起初，產品責任保險主要承保與人體健康直接有關的產品，如食品、藥品等。其后逐漸擴展到輕紡、機械、石油、化工、電子等各個行業的產品，成為重要險種。在美國，責任保險保費收入占非壽險保費收入的50%左右，在歐洲發達國家占35%左右[15]。我國《保險法》第50條第2款規定：“責任保險是指以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的保險”[16]。一般而言，責任保險被歸入廣義的財產保險范疇，實質上，責任保險在性質上既不同于人身保險，亦與財產損失保險有所差異[17]。責任保險具有3個特點：1）責任保險的標的是以被保險人對第三者依法應負的民事賠償責任。與有形財產為標的的為被保險人本人利益投保的保險不同，責任保險是為第三人利益而訂立的保險合同。第三人對被保險人的賠償請求，是責任保險得以成立和存在的基礎。通過責任保險，致害人的民事賠償責任轉化為責任保險的保險標的。2）責任保險為限額保險。責任風險比財產風險、人身風險具有更大的不確定性，不像其他財產保險或者人身保險那樣規定保險金額。責任保險承保被保險人對第三人的賠償責任，被保險人的賠償責任的發生與否以及賠付責任的大小均取決于多種偶然因素，所以投保人（被保險人）和保險人所約定的保險金額實際為保險人承擔賠償責任的最高限額。3）保險償付具有替代性。責任保險為被保險人分散和轉移其賠償責任的一種方式，亦為受害人取得實際的賠償創造了條件。在這個意義上，責任保險的保險人承擔了被保險人的賠償責任，其居于代被保險人向受害人賠償的地位，這就是責任保險賠付功能的替代性[18]。

產品質量保險，也稱產品保證保險、產品質量保證保險或者產品信譽保險，是以被保險人因制造或銷售的產品喪失或不能達到合同規定的效能而應對買主承擔賠償責任為保險標的的保險[19]。產品質量保險的保險金額一般是按保險標的的購貨發票或修理費收據金額來確定。保險期限因產品的性能、用途不同而異，一般是以產品質量保證期來確定。產品質量保險的保險責任范圍是：1）使用者因缺陷的產品所蒙受的損失和費用；2）賠償使用者因產品質量不符合使用標準而喪失使用價值的損失和由此引起的額外費用；3）被保險人根據法院的判決或有關政府當局的命令，收回、更換或修理已投放市場的存有缺陷產品所承受的損失和費用[20]。

通過比較產品責任保險和產品質量保險的內涵和外延，可以看到兩者存在以下區別：

2.2.1 風險性質和法律依據不同

產品責任保險以各國的侵權責任法律制度為法律依據，承保的是被保險人的侵權行為所造成的民事賠償責任，不以被保險人與受害人之間存在合同為條件。產品質量保險以合同法律制度為法律依據，承保的是被保險人的違約行為所造成的損失，以合同供給方和產品的消費方簽訂合同為必要條件[21]。

2.2.2 法律原則不同

產品責任在許多國家適用嚴格責任原則，只要不是受害人處于故意或自傷所致，便能夠從產品的制造者或銷售者等處獲得經濟賠償，并受到法律的保護。產品質量保險以違約責任承擔原則為基礎，針對不同的問題適用過錯責任原則、過錯推定原則和無過錯責任原則等[22]。

2.2.3 責任承擔方和受損方不同

在產品責任保險中，投保方主要是產品的制造者和銷售者。產品責任保險的受損方可以是產品的直接消費者或用戶，也可以是與產品沒有任何關系的其他法人或者自然人，即只要因產品造成了財產或人身損害，就有向責任承擔者取得經濟賠償的法定權益[23]。在產品質量保證保險中，受損方只能是產品的消費者，責任承擔者僅限于提供不合格產品的一方，受損人只能向他提出請求。

2.2.4 承擔責任的方式與標準不同

產品責任的承擔方式，通常只能采取賠償損失的方式，即在產品責任保險中，保險人承擔的是經濟賠償責任，賠償標準不受產品本身的實際價值的制約。而在產品質量保險中，保險公司承擔的責任一般不會超過產品本身的實際價值[24]。

2.2.5 訴訟的管轄權不同

產品責任保險所承保的是產品責任事故，因產品責任提起訴訟案件應由被告所在地或侵權行為發生地法院管轄。產品質量保險違約責任的案件有合同簽訂地和履行地的法院管轄。

2.2.6 保險的內容性質不同

產品責任保險提供的是代替責任方承擔的經濟賠償責任，是屬于責任保險。產品質量保險提供的是帶有擔保性質的保險，屬于保證保險的范疇。

2.3 食品安全責任保險的含義

食品安全責任保險是指 因被保險人生產或銷售的食品存在缺陷，導致使用者或第三者人身傷害及財產損失，依法應由被保險人承擔賠償責任時，保險人在約定的保險責任及賠償限額內予以賠償的一種保險[25]。食品安全責任保險從原理上是產品責任保險的一種，但也存在不同。在我國，根據《產品質量法》的規定：“產品是指經過加工、制作，用于銷售的產品。”由于產品必須具備的條件之一是經過加工、制作，這就排除了未經過加工的天然品（如原煤、原油等）。在國外，多數國家的立法也未將初級農產品列入產品責任法范圍，原因就在于食用農產品易受自然環境因素影響，其產生的潛在缺陷難以確定缺陷來源[26]。但是在我國一直以來食用農產品都沒有一個特別明確的定義，食用農產品的范圍和監管界限都特別模糊，并且汪洋副總理明確提出要將食用農產品的監管納入食品監管的軌道[27]。因此在實際監管的過程中，為了保證食用農產品的安全，食品安全責任保險應該把食用農產品納入范圍之內。

根據上述分析，食品安全責任保險是種植養殖、生產加工、運輸貯藏、陳列銷售、餐飲服務等各環節的食品生產經營者在保險公司購買限額保險，當生產經營的食用農產品、生產加工食品等存在缺陷導致消費者受到損害應當承擔損害賠償責任時，由保險人承擔賠償責任的保險。

3 設立食品安全責任保險制度的必要性

食品安全責任保險制度對消費者、食品生產經營者和政府等都具有重要的作用和功能，構建科學的食品安全責任保險制度具有重要意義。

3.1 食品安全責任保險制度對消費具有較強的補償功能

食品安全風險種類多，既包括營養成分不合格、食源性疾病、也包括重金屬、農藥售藥殘留，還包括非法添加物等造成的危害，其對健康損害的范圍往往蔓延到食品銷售和消費的范圍，而且危害程度往往難以預測。這就導致一些高風險食品生產經營者，以及中小食品生產經營者，一旦發生食品安全事故，往往會破產倒閉，沒有能力救濟和補償消費者受到的損害。如果沒有責任保險制度，即使法律判定致害人應當對受害人進行賠償，但由于較大的責任賠償數額，致害人經濟實力不足時，受害人應當獲得的賠償也難以真正實現。例如，2003年遼寧海城發生大面積“學生奶”中毒事件，該豆奶生產企業因投保了食品責任險，從保險公司獲得了300多萬元的賠款，轉賠給了中毒學生的家長，從而保障了受害者的權益[28]。責任保險還可直接由保險人承擔對受害人的經濟賠償責任，受害人可以很快得到經濟賠償，且不必訴諸于法律，省時省力又省錢。因此，責任保險能很好地保障受害者的合法權益，使其及時得到充分賠償，化解索賠矛盾[29]。

3.2 食品安全責任保險制度可以分攤食品生產經營者的損失

嚴格責任之下的產品責任給企業主很大的經濟壓力，有時甚至是致命的，中小企業往往會因承擔產品責任而倒閉。食品安全責任保險制度具有分攤損失的功能，有助于分散行為人的意外責任風險，提高被保險人承擔經濟賠償的能力，幫助被保險人盡快恢復生產和生活秩序，免除其后顧之憂。同時，產品責任險由信譽好的保險公司來提供質量事故理賠承諾，保險公司的公信力無疑給消費者提供了更多的心理保障和實質維護，有助于提高企業信譽和產品的競爭力[30]。

3.3 食品安全責任保險制度有助于分擔政府責任、降低社 會成本

一段時間以來，由于缺乏商業保險的介入，當事人財產又遠不能足以承擔其中的民事賠償責任，為了保持社會穩定大局，政府無奈承擔相關損失，以至于出現了“廠家肇事、政府買單、納稅人出錢”的尷尬局面[31]。而且由于政府財力有限，受害者往往對賠償數額不滿意。通過食品安全責任保險，是將社會力量引入食品安全治理，減輕政府財政負擔的有效舉措。保險制度是社會運行的潤滑劑，通過責任保險手段來解決責任賠償等方面的法律糾紛，不僅可以使政府相關部門從繁雜的事故處理工作中解脫出來，減輕其工作壓力，而且能大大降低社會成本，提高解決糾紛的效率[32]。因此，責任保險制度有助于妥善處理各類社會矛盾和糾紛，是政府運用市場手段管理社會風險的重要途徑，具有重要意義。

3.4 食品安全責任保險制度具有專業防控食品安全風險的功能

食品生產經營者投保產品責任保險后，把相關的風險轉移給了保險公司，保險公司出于自身利益的考慮，為防范和降低自身的風險，往往會對被保險人的安全管理、質量管理等進行檢查，督促廠商不斷提高食品安全管理水平，及時采取措施消除隱患，客觀上能夠減少并防范食品安全事故的發生，對中小企業來說，監督效果更為明顯。而且，保險公司掌握著食品安全事故的統計數據，并對食品安全事故的原因進行長期跟蹤分析和研究，具有風險控制的專業知識，可以通過數據交換培養投保人的風險防范意識，可以幫助投保人識別和控制風險，指導其加強風險管理。

食品安全責任保險制度的上述功能不斷獲得社會的認可，通過食品安全責任保險制度強化食品安全社會治理已經成為廣泛共識。《國家重大食品安全事故應急預案》中規定，重大食品安全事故發生后，保險機構及時開展應急救援人員保險受理和受災人員保險理賠工作。《國務院關于加強食品安全工作的決定》（國發〔2012〕20號），要求積極開展食品安全責任強制保險制度試點。國務院辦公廳印發的《2013年食品安全重點工作安排》也明確要求推進食品安全責任強制保險制度試點。

4 完善食品安全責任保險制度的構想

商業保險一般都實行自愿原則，但是對少數危險范圍較廣、影響人民利益較大的保險標的，則應實行強制保險。不少國家和地區都特別注重通過強制責任保險來促進公共安全。在德國，有120多種活動要進行強制保險[33]；我國臺灣地區的強制保險也比較發達，其強制公共意外責任險，幾乎覆蓋了絕大多數涉及公眾安全的領域。根據我國《保險法》規定，只有法律和行政法規才能設立強制責任保險制度。交強險是典型的強制保險，世界各國一般都將機動車第三者責任保險規定為強制保險的險種。我國《道路交通安全法》規定，國家實行機動車第三者責任強制保險制度；《機動車交通事故責任強制保險條例》規定，交強險是由保險公司對被保險機動車發生道路交通事故造成受害人的人身傷亡、財產損失，在責任限額內予以賠償的強制性責任保險。我國臺灣地區實行食品安全責任保險制度，《食品衛生管理法》第21條規定，經中央主管機關公告指定一定種類、規模之食品業者，應投保產品責任保險；其保險金額及契約內容，由中央主管機關會商有關機關后定之[34]。

當前，有必要在食品安全風險較高的品種和環節實行強制食品安全責任保險制度。考慮到目前食品生產經營者不積極投保食品安全責任保險的現狀，要發揮保險機構以第三方在食品安全工作中的治理功能，同時借鑒我國臺灣地區相關立法經驗，建議實行食品安全強制責任保險制度[35]。具體來講，在《食品安全法》設立的食品安全責任保險制度，具體實施步驟和管理辦法由食品安全監管部門會同國務院保險監管機構制定具體辦法。

具體設想是，在嬰幼兒食品、學校等集體食堂、特殊人群食品、保健食品等領域推行食品安全責任保險；在消費范圍廣，風險較高的乳制品、肉制品、水產品等產品實行食品安全強制責任保險；在其他領域實行自愿型食品安全責任保險。食品安全監督管理部門、國務院保險監管機構可以根據風險監測、監督抽檢、案件辦理、消費者投訴舉報等情況，來調整納入食品安全強制責任保險的品種和范圍。同時，實行食品安全責任強制保險的品種和環節可以先在一些省市進行試點，待積累經驗成熟以后再納入強制責任保險品種名單，再全面推廣。保險費率建議按照總體不盈利不虧損的原則，結合食品行業各領域的具體特點確定。

5 結 語

食品安全責任保險制度能夠適應當前的食品安全監管形勢，有效回應民眾對食品安全訴求，保障食品消費者利益。無論從現實還是理論角度出發，食品安全責任保險都將成為當前我國食品安全領域制度建設的必然選擇。從理論和實踐上，國家都有必要建構食品安全責任保險制度。因此我國應盡快將食品安全責任保險條款寫入食品安全法，并在此基礎上將條款具體化和操作化，制定《食品安全責任保險條例》，并參照交強險完善相關具體制度設計[36]，結合食品信用分級分類管理制度，加快推行食品安全責任保險，以便更好地發揮該制度的作用，使之成為提升我國食品安全狀況的一種新的有效路徑。

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