創(chuàng)新開展流域移民安置總規(guī)，超前謀劃怒江移民脫貧致富

高盈孟，周 游

（云南華電怒江水電開發(fā)有限公司，云南 昆明 650228）

怒江中下游流域是我國尚待開發(fā)的大型水電能源基地，怒江水電開發(fā)在 “興邊富民”、“西部大開發(fā)”、“西電東送”、“云電外送”戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位。開發(fā)怒江豐富的水電資源，是國家改善電力結(jié)構(gòu)的發(fā)展需要，是中國華電集團公司 （以下簡稱 “華電集團”）“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要戰(zhàn)略部署，是怒江流域人民擺脫深度貧困的重要舉措。

在華電集團的正確領(lǐng)導下，經(jīng)過不懈地努力，2012年8月，國家能源局下發(fā)了 《關(guān)于瀾滄江等流域水電開發(fā)有關(guān)事項的通知》 （國能新能 [2012]257號），明確由華電集團控股的云南華電怒江水電開發(fā)有限公司 （以下簡稱 “華電怒江公司”）作為怒江中下游河段 （云南境內(nèi)）水電開發(fā)主體；2013年4月10日，國家能源局下發(fā)了 《關(guān)于促進水電健康有序發(fā)展有關(guān)要求的通知》 （國能新能 [2013]155號），進一步明確資源開發(fā)秩序。2010年7月，華電集團黨組書記李慶奎、副總經(jīng)理程念高一行考察怒江流域，拜會了時任云南省省長秦光榮、副省長李江，明確表示將處理好水電開發(fā)與移民環(huán)保的關(guān)系，著力抓好前期工作，特別是移民工作，在省委、省政府的大力支持下，高位推動，為云南省的經(jīng)濟社會發(fā)展作出更大貢獻。

華電怒江公司經(jīng)過十年的艱苦探索，認識到要突破怒江、打開局面，關(guān)鍵在于破解移民安置難題，通過移民先行，促成怒江早日開發(fā)建設(shè)。

1 把編制流域移民總規(guī)作為怒江水電開發(fā)的切入點

1.1 怒江水電開發(fā)移民安置面臨的客觀條件

怒江發(fā)源于青藏高原唐古拉山南麓西藏自治區(qū)那曲地區(qū)安多縣境內(nèi)，穿越我國西藏自治區(qū)和云南省。怒江干流在云南境內(nèi)流經(jīng)4個州市的9個縣（區(qū))土地總面積2.4萬km2。規(guī)劃建設(shè)梯級水電站“二庫十三級”，其中云南省境內(nèi)有 “一庫十二級”，所涉及移民約77.8%屬怒江州，21.8%屬保山市，0.4%屬大理州和臨滄市。

（1）人地矛盾突出，生態(tài)系統(tǒng)薄弱。怒江流域內(nèi)多為高山陡坡，耕地面積約7.75萬hm2，人均耕地0.0973 hm2，墾植系數(shù)不足4%。耕地沿山坡分布，坡度在25°以上的面積近90%，其中坡度在35°以上約占40%，且農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量較低，無法滿足群眾吃飽飯的基本生存要求，人地矛盾極其突出。怒江流域景觀垂直帶譜過渡急速，生態(tài)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)能力較弱，抗外界干擾的能力差。區(qū)域內(nèi)地勢高差大，加之地形破碎和土層薄、基巖裸露等，造成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)抗性弱，地表植被一旦破壞，泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害極易發(fā)生，環(huán)境恢復難度較大。

（2）民族眾多、教育普及率低、基礎(chǔ)設(shè)施落后。怒江沿岸城集鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村交通、通訊、能源、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差。區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族眾多，主要有傈僳族、怒族、獨龍族、彝族、藏族等17個少數(shù)民族，其中怒江州境內(nèi)8個梯級電站所涉及的貢山、福貢、瀘水三縣是集 “邊疆、民族、宗教、貧困、高山峽谷”為一體的地區(qū)，均為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，少數(shù)民族人口比例高達84.6%，12歲以上的文盲和半文盲占同一年齡段人口的40.3%，教育的滯后直接制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。部分地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放，是國家高度重視的 “怒江問題”。流域內(nèi)少數(shù)民族的特殊性和區(qū)域性，決定了怒江流域移民只能依托當?shù)刭Y源進行妥善安置。

由此可知，采取傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)移民安置方式，耕地承載力非常有限，難以滿足移民安置的需要，加上 “三江并流”國家級重點風景名勝區(qū)及高黎貢山國家級自然保護區(qū)等紅線控制，使移民搬遷安置難度進一步加大。因此，如何拓展移民居住、生存和發(fā)展空間是怒江水電開發(fā)移民安置的關(guān)鍵，走出一條具有怒江特色的水電移民安置之路是怒江水電開發(fā)的關(guān)鍵。

1.2 確立正確的怒江水電開發(fā)移民安置總規(guī)思路

華電集團高度重視水電移民問題，積極探索和實踐移民安置新方法、新思路，金沙江中游率先實施 “16118移民長效補償安置方式”，探索項目業(yè)主“統(tǒng)規(guī)代建”，得到了地方各級政府和廣大移民群眾的高度認可，為怒江流域進一步探索創(chuàng)新移民安置工作提供了借鑒。

經(jīng)過大量的實地調(diào)研和分析，2013年1月，華電怒江公司總經(jīng)理高盈孟提出，怒江中下游水電開發(fā)移民安置總體規(guī)劃必須 “全流域統(tǒng)一、分縣布局”，按照 “移民先行、產(chǎn)業(yè)先行、后扶先行、基礎(chǔ)設(shè)施先行、生態(tài)修復先行”、“電站建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合”、“移民安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配套”的規(guī)劃思路，結(jié)合國家以及云南省委省政府的加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)人口為城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)上山等重大政策，在 “16118長效補償安置方式”的基礎(chǔ)上，進一步探索、創(chuàng)新符合怒江中下游流域的移民安置方式。同時，流域移民總規(guī)還應(yīng)與各地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和推進城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，使移民安置成為促進地方區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要推動力。

1.3 編制怒江水電開發(fā)移民安置總規(guī)的作用

怒江流域移民總規(guī)是國內(nèi)第一個系統(tǒng)提出全流域統(tǒng)籌安置移民的總體規(guī)劃，將是繼 “16118移民長效補償安置方式”后，華電集團在國內(nèi)水電移民安置工作的又一重大創(chuàng)新，是怒江水電開發(fā)移民安置的總體布局，是怒江流域各梯級電站移民安置規(guī)劃設(shè)計的總綱，是地方政府和有關(guān)部門科學決策的依據(jù)，為怒江流域移民安置找到發(fā)展之路，描繪發(fā)展藍圖。

怒江流域水電開發(fā)移民總規(guī)作用可概括為 “一支撐、兩接軌、三統(tǒng)一”。一支撐，怒江流域綜合規(guī)劃、水電開發(fā)規(guī)劃、流域環(huán)評早日獲得國家批準的重要支撐性專題；兩接軌，流域移民安置總體規(guī)劃與流域水電規(guī)劃相接軌，與地方區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相接軌；三統(tǒng)一，統(tǒng)一流域移民安置規(guī)劃設(shè)計依據(jù)、統(tǒng)一流域移民安置規(guī)劃設(shè)計技術(shù)標準、統(tǒng)一流域移民安置規(guī)劃設(shè)計補償標準。

2 流域移民總規(guī)的主要內(nèi)容

2.1 流域移民總規(guī)的構(gòu)成和重點

怒江流域移民總規(guī)把移民的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局以及產(chǎn)業(yè)先行作為核心規(guī)劃內(nèi)容，突出符合怒江實際情況的移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，在 “移民享有基本生活保障”、“移民安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的思路基礎(chǔ)上升華，旨在拓展移民安置空間、拓展移民建鎮(zhèn)空間，找到以城鎮(zhèn)安置方式為主、特色產(chǎn)業(yè)為支撐的新思路。其主要內(nèi)容可概括為 “1+4”:以怒江中下游水電開發(fā)移民安置總體規(guī)劃為主課題，移民特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)、移民特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、移民安置點旅游建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)研究為分課題。

流域移民總規(guī)須研究顯現(xiàn)每個移民安置區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，同時要分析篩選有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，鎖定各種優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式和產(chǎn)業(yè)鏈，提出移民進入產(chǎn)業(yè)的方法和途徑，作出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培訓計劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投入規(guī)劃和投資估算等，并對產(chǎn)業(yè)先行的時間部署作出詳細安排。

流域移民總規(guī)的重點是 “一線兩點”。 “一線”是在國家 《能源發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》、《可再生能源發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》、《水電發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》中，均明確提出 “十二五”期間將啟動怒江水電開發(fā)，將馬吉、亞碧羅、六庫、賽格等水電站被列入國家 “十二五”時期開工項目。怒江流域移民總規(guī)將按照華電集團 “7+3+3”的開發(fā)戰(zhàn)略，以“一庫四級”水電站為主線突破口，通過移民搬遷安置的先行實施，帶動電站的開工建設(shè)。 “兩點”分別是以六庫電站的啟動作為怒江流域水電開發(fā)的切入點，爭取盡快拿到 “封庫令”，完善移民現(xiàn)行試點工作；以貢山縣城遷建作為移民先行、城鎮(zhèn)化先行的標志，推進怒江流域水電開發(fā)。

2.2 怒江流域移民總規(guī)的創(chuàng)新點

（1）按照 “全流域統(tǒng)一、分縣布局”的思路，統(tǒng)籌規(guī)劃全流域移民安置。在全國其他流域水電開發(fā)中，各梯級電站移民安置各自規(guī)劃，各自實施，沒有很好地將當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展與移民規(guī)劃結(jié)合，安置方式、安置思路、安置標準不統(tǒng)一，造成移民互相攀比，是移民不穩(wěn)定的主要因素。為改變這種狀況，怒江按 “全流域統(tǒng)一、分縣布局”的思路，整條江一次性統(tǒng)一規(guī)劃，與各縣社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和推進城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)一布局，使移民安置成為各縣社會經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。各電站的移民安置規(guī)劃必須在流域移民安置總體規(guī)劃的框架下進行，統(tǒng)一安置思路、安置方式和安置標準。

（2）以產(chǎn)業(yè)布局引領(lǐng)移民安置方向，以產(chǎn)業(yè)先行帶動移民致富奔小康。移民先行是國家近期在水電開發(fā)中積極倡導的移民政策，對怒江水電開發(fā)具有更加積極的意義，將堅定不移地貫徹執(zhí)行。公司已經(jīng)在六庫水電站先行試點，按社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，提前將施工區(qū)移民搬遷遷入移民安置點，取得了較好的成效。通過對怒江流域?qū)嶋H情況的分析研究，結(jié)合當前地方政府和群眾對發(fā)展的迫切要求，在怒江中下游水電開發(fā)中要做好移民安置先行工作，必須以產(chǎn)業(yè)先行帶動移民先行，以產(chǎn)業(yè)布局引領(lǐng)移民安置方向，進而帶動怒江州經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展。 “16118移民安置方式”基本解決了移民的安置和生活保障問題，把移民從耕種土地獲得糧食中解放出來，可以從事其他產(chǎn)業(yè)。因此，要在上述怒江中下游移民安置總體規(guī)劃中把產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局作為核心規(guī)劃內(nèi)容，移民安置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，改變以往先找地方安置移民，再考慮產(chǎn)業(yè)的老思路。

（3）以后扶先行帶動移民跨越式發(fā)展。以產(chǎn)業(yè)先行為先導的移民先行，還有一個重要組成部分就是后扶先行。要實現(xiàn)移民的發(fā)展和致富，必須在移民安置的基礎(chǔ)上不斷進行后期扶持，只有這樣才能進一步培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，帶動怒江大峽谷和全州的經(jīng)濟社會發(fā)展。傳統(tǒng)的移民安置做法是先進行移民搬遷安置，再根據(jù)當?shù)刈匀粭l件培育產(chǎn)業(yè)，等電站發(fā)電后繳納了庫區(qū)基金，才進行后期扶持，這種按部就班的傳統(tǒng)做法，跟不上移民、庫區(qū)周邊和安置區(qū)群眾的需求。特別是實行 “16118移民安置方式”后，移民搬遷后的生產(chǎn)生活恢復很快，對后續(xù)發(fā)展的需求更強烈。為了實現(xiàn)移民和峽谷內(nèi)關(guān)聯(lián)群眾的跨越式發(fā)展，必須將移民的后期扶持提前實施。將移民后期扶持規(guī)劃納入怒江移民安置總體規(guī)劃中，按照與移民搬遷安置和產(chǎn)業(yè)發(fā)展“同時規(guī)劃、同時審批、同時實施”的原則，開展移民后期扶持工作。怒江中下游云南境內(nèi) “一庫十二級”每年庫區(qū)基金約6.1億元，先期開發(fā)的 “一庫四級”每年庫區(qū)基金約2.4億元，水資源費約3億元，這些不但可以加快移民的發(fā)展，還可以使庫區(qū)周邊受水庫影響的30余萬人受益。

（4）電站施工區(qū)與特色城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。怒江州山高坡陡，地質(zhì)破碎，山地占98%以上，要進行規(guī)?；泼癜仓?，建設(shè)大型物資交易場所，基本沒有地點。為進一步做好移民搬遷安置，推進移民安置區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，積極探索如何利用電站建設(shè)拓展移民發(fā)展空間。考慮到怒江流域的特點，地方政府和絕大多數(shù)群眾都在怒江邊生產(chǎn)、生活，從事經(jīng)濟活動，而電站建設(shè)也在怒江兩岸展開。因此，設(shè)想充分利用電站施工區(qū)的建設(shè)，推動地方城鎮(zhèn)建設(shè)和移民安置。在進行樞紐工程建設(shè)區(qū)總體布置時，超前謀劃和實施移民安置特色小鎮(zhèn)，施工道路、承包商營地、施工給排水系統(tǒng)、綠化亮化等建設(shè)，盡可能與移民安置特色小鎮(zhèn)布局建設(shè)相結(jié)合。在施工期間由電站使用，電站建成后，經(jīng)過完善用于移民安置。這樣做一是減少了地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的成本；二是極大改善了移民群眾的居住環(huán)境；三是水電工程建設(shè)用地更加集約化，充分利用渣場和料場，做好排水、擋護和碾壓，經(jīng)過一定時間的沉降后，作為城鎮(zhèn)發(fā)展用地。怒江中下游有9個梯級電站在怒江州境內(nèi)，按照此規(guī)劃思路，至少可以建設(shè)9個特色小城鎮(zhèn)，將極大地推動地方的城鎮(zhèn)化進程。

（5）注重生態(tài)文明建設(shè)，促進移民安置工作。結(jié)合怒江流域生態(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境保護要求高的特點，怒江流域移民總規(guī)按照黨的十八屆三中全會精神，把加強庫周生態(tài)文明建設(shè)與移民安置區(qū)居住環(huán)境建設(shè)相結(jié)合，把怒江人民實現(xiàn)脫平致富奔小康的“中國夢”體現(xiàn)到移民安置總體規(guī)劃中。

2.3 開展怒江流域移民總規(guī)工作的 “亮點”

（1）華電集團高度重視、高位協(xié)調(diào)，形成以華電怒江公司為組織中心，中國水電工程顧問集團有限公司 （以下簡稱 “中國水電顧問”）為指導，云南省移民局主動介入，地方各級政府積極支持的工作體制。

（2）流域移民總規(guī)與地方區(qū)域、經(jīng)濟、交通等規(guī)劃充分結(jié)合，為流域移民總規(guī)的落地實施奠定了基礎(chǔ)。

（3）結(jié)合怒江移民安置土地資源緊張的客觀條件，大膽探索電站建設(shè)承包商營地、渣場、廠區(qū)道路等與移民安置點相結(jié)合的安置方式。充分考慮電站建設(shè)與移民安置的時序安排，努力實現(xiàn)施工區(qū)臨建工程與移民安置永久工程的有機結(jié)合，真正達到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”的目標。

（4）委托中國水電顧問開展流域移民總規(guī)保障措施和移民安置規(guī)劃設(shè)計指導研究，發(fā)揮其在水電建設(shè)規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)作用，統(tǒng)一流域各梯級電站移民安置規(guī)劃設(shè)計相關(guān)標準，充分體現(xiàn)流域移民總規(guī)的綱領(lǐng)性作用。

（5）響應(yīng)國家和云南省加快城鎮(zhèn)化的要求，流域移民總規(guī)以城鎮(zhèn)化安置方式為主。同時，充分吸收借鑒魯?shù)乩?、沙沱、瀘定水電站等集團內(nèi) “統(tǒng)規(guī)代建”先進經(jīng)驗，以及向家壩水電站綏江縣城遷建經(jīng)驗，在流域規(guī)劃階段提前謀劃貢山縣城的遷建，解決好龍頭水庫馬吉水電站的移民安置難點。

3 流域移民總規(guī)中需要進一步深化的問題

《關(guān)于瀾滄江等流域水電開發(fā)有關(guān)事項的通知》（國能新能 [2012]257號）和 《關(guān)于促進水電健康有序發(fā)展有關(guān)要求的通知》 （國能新能 [2013]155號）頒布后，怒江流域水電開發(fā)格局已經(jīng)形成，移民安置規(guī)劃工作進入了新的階段，流域移民總規(guī)專題研究將成為推動怒江早日開發(fā)建設(shè)的引擎。流域移民總規(guī)還應(yīng)在以下方面進行深入研究:

（1）政企精誠合作，爭取庫區(qū)基金先行、后扶資金先行取得政府支撐性文件，整合各方資金投入，創(chuàng)建良好協(xié)作機制。

（2）加大激勵措施，建立 “以獎代補”機制，不斷破解移民安置難題，為 “移民先行、產(chǎn)業(yè)先行、基礎(chǔ)設(shè)施先行、生態(tài)修復先行”注入動力。

（3）進一步加強對流域移民總規(guī)的領(lǐng)導，成立由怒江公司總經(jīng)理為組長、怒江州和保山市政府分管領(lǐng)導為副組長的領(lǐng)導小組，同時成立以中國水電顧問和省內(nèi)水電移民專家組成的技術(shù)委員會，統(tǒng)籌做好協(xié)調(diào)、把關(guān)等工作。

4 結(jié) 語

開展流域移民總規(guī)是華電集團的一項重大創(chuàng)舉，在各級地方人民政府和各部門的大力支持下，怒江公司將按照黨的十八屆三中全會精神、云南省委、省政府加快怒江扶貧攻堅部署，積極探索、勇于創(chuàng)新，緊緊圍繞集團公司的戰(zhàn)略目標，為早日開發(fā)怒江水能資源和地方扶貧攻堅做出較大貢獻。