全面開展管理創新，努力做好水電征地移民工作——華電集團水電移民管理創新工作綜述

程念高

（中國華電集團公司，北京 100013）

作為一家以發電為主的大型能源中央企業，中國華電集團公司 （以下簡稱 “華電集團”）始終把發展水電作為優化能源結構的重要手段，堅定不移地貫徹落實國家 “在做好生態保護和移民工作的前提下大力發展水電”的方針，經過十年的艱苦努力，水電裝機容量突破2000萬kW，位居五大發電集團之首。

水電建設工作中的移民工作是重中之重，移民穩則建設順，移民富則水電興。華電集團深刻認識到移民工作的重要性，著力構建水電開發的民生工程，積極貫徹落實國家關于水電移民的各項方針政策，主動與項目所在地的各級人民政府溝通合作，牢牢把移民利益放在首位，不斷探索和創新移民安置舉措，使水電建設與移民利益更好地結合，促進社會主義新農村建設，推動地方經濟社會的協調發展，維護社會安定團結。水電移民工作的穩步開展，為華電集團水電建設健康、快速發展打下了堅實的基礎。

華電集團廣大移民工作者按照集團公司 “雙提升、創一流”要求，全面開展管理創新和提升活動，力爭使集團公司征地移民工作達到一流水平，努力做到 “六個一流”:一流的工作意識，一流的工作隊伍，一流的工作機制，一流的安置規劃，一流的安置方式，一流的安置效果，取得了一系列移民工作管理創新的成果，簡述如下。

1 率先試點、全面踐行“先移民后建設”新方針

2008年，按照國家發展改革委的安排，在四川省政府相關主管部門的組織和領導下，華電集團率先在四川省木里河卡基娃、立洲水電站試行 “先移民后建設”的水電開發新方針，對 “先移民后建設”的建設范圍、工作內容、審批程序、驗收標準等進行全面和深入的研究后，編制形成了木里河卡基娃、立洲水電站 “先移民后建設”試點實施方案。方案經四川省發展改革委核準后，在兩電站核準之前先行開展移民工程建設和搬遷安置。 “先移民后建設”新方針的實施，為水電站在核準前合法開展移民搬遷安置工作提供了政策支撐，項目業主可以辦理先行用地和臨時用地手續，解決了施工籌建及準備工程土地、林地提前合法使用的問題，也為提前籌措移民工作所需資金提供了依據。

木里河卡基娃、立洲水電站 “先移民后建設”試點工作完成后，四川省政府總結其成功經驗，編制并印發了 《關于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設有關問題的通知》 （川扶貧移民規安[2010]202號），在全省水電項目推廣 “先移民后建設”方針。2012年，國家發展改革委發布了 《關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》 （發改能源 [2012]293號），在全國水電開發中實施“先移民后建設”新方針。

按照國家要求，華電集團堅持在水電開發中全面貫徹 “先移民后建設”新方針，把做好移民工作放在水電建設的優先位置，統籌協調好工程建設進度和移民工作進度，切實保障移民群眾合法權益，實現在做好移民安置工作的前提下積極開展水電建設的目標:

一是，在流域規劃及項目前期階段，加強移民政策研究，創新開展怒江中下游、金沙江上游流域移民總體規劃研究，超前謀劃加快水電開發、促進移民脫貧致富和地方經濟發展的良策。

二是，移民安置規劃設計階段，認真查清建設征地實物指標，科學制訂移民安置規劃方案，廣泛征求移民群眾意見。在移民專題報告上報主管部門審查前組織內部咨詢，在此基礎上編制形成科學合理、切實可行的移民安置規劃報告，保障移民生計和長遠發展。

三是，對處于高山峽谷地區、人地矛盾突出的水電站，在相關省政府的組織領導下，積極創新移民安置方式，研究探索 “長效逐年補償”的安置方式，破解移民安置難題；并在金沙江中游、烏江等流域取得成功，對全國的水電移民安置工作產生了巨大影響。

四是，深化細化移民安置實施階段的各項管理，精心制訂實施計劃。根據移民安置進度合理確定工程建設進度，優先保證移民資金，積極配合地方政府研究解決移民工作中遇到的問題；為保障移民工程的實施，主動推行移民工程由項目法人代為建設的 “統規代建”方式，并編制印發了移民工程 “統規代建”規范性指導文件。

2 率先研究、全面采用"長效逐年補償"安置方式

為破解水電移民安置人地矛盾集中、資源環境容量無力承載、移民穩定和后續發展等難題，2007年華電集團和云南省政府共同組織開展 “完善移民補償機制、創新移民安置方式”的課題研究，在國家現有政策框架內，制定了 “16118移民補償安置方式”，核心內容是: “立足一個長效補償機制、實行六種安置方式并舉、建立一項庫區發展資金、享受統一后期扶持政策、采取八條移民安置措施”，按“淹多少補多少”的原則，以移民被征收耕地實物量為基礎，審定的耕地畝產值為標準，用實物轉化為貨幣的形式，對失地移民定期發放補償費。六種安置方式，即:在享受逐年貨幣補償的前提下，自主選擇城市安置、城鄉接合安置、農業生產安置、分散安置、貨幣安置、就業安置等六種安置方式之一。八條安置措施:①做好實物指標調查；②規劃建設特色小鎮；③因地制宜地開發新移民；④盤活農村集體財產補償費；⑤加快移民勞動力轉移；⑥重視安置區社會事業發展；⑦切實解決移民貧困戶基本生活問題；⑧抓好庫區生態環境保護。八項措施已在金沙江中游已經開發的水電梯級移民工作中廣泛應用，取得了良好效果，得到了地方政府和移民群眾的普遍擁護。

與此同時，華電集團在貴州省董箐和沙沱、四川瀘定等水電站積極開展了以移民淹沒耕地為基礎的逐年補償安置方式的探索。 “長效逐年補償”這種新的安置方式逐漸得到行業的理解和接受，并被廣泛采納應用。2011年國家發展改革委在 “四川大渡河兩河口水電站”核準文件中，首次明確批準對移民實行 “長效逐年補償”。2012年1月，金沙江中游公司實施 “16118移民補償安置方式”受到中宣部高度關注，被納入 “走基層、轉作風、改文風·國有企業改革發展”系列進行報道，2012年12月被聯合國授予 “聯合國2012全球契約促進社會發展最佳實踐獎”。這也是我國水電移民工作獲得的最高獎項。華電集團今后開發的水電站，都把 “長效逐年補償”作為多種安置方式之一，供移民自主選擇。

3 積極推行“統規代建”，與地方政府合力建設移民工程

水庫淹沒的專業項目、安置點基礎設施等移民工程的建設是移民搬遷安置工作的重要組成部分，其質量和進度直接關系廣大移民群眾的切身利益。根據我國現行移民管理體制，移民工程的建設主體是地方政府，主要是縣級政府。大型水電站對于縣級政府來說，可能是唯一的一個；因此，其往往缺乏對移民工程的建設管理經驗。而項目法人在工程建設方面具有優勢。為此，華電集團的水電項目法人積極主動地參與移民工程建設，盡力減輕地方政府的建設壓力，使得地方政府騰出更多精力來做好征地拆遷、安排移民生產生活等工作。充分發揮項目法人和地方政府各自優勢，雙方共同合作，能夠顯著加快移民工程的建設。華電集團所屬烏江流域水電站在移民工程建設中實行 “政府管民生、業主管工程”的模式，大部分移民工程由地方政府委托項目法人建設，移民工程的質量、進度和造價均得到了較好的控制。在此基礎上，華電集團開展了“統規代建”課題研究，制定了 “統規代建”系列規范性指導文件，包括一個主體文件和五個配套文件，主體文件為 《中國華電集團公司水電項目移民工程“統規代建”工作指導意見 （試行）》；配套文件為《中國華電集團公司移民工程規劃設計管理辦法》、《中國華電集團公司移民工程 “統規代建”管理辦法》、《中國華電集團公司移民房屋 “統規代建”管理辦法》、《中國華電集團公司 “統規代建”移民資金管理使用辦法》、《中國華電集團公司移民 “統規代建”工程督查辦法》。該套文件的印發，全面規范了公司系統移民工程 “統規代建”的行為，促進了大渡河瀘定、金沙江中游魯地拉等一批電站移民工程的建設。

更為值得一提的是，華電集團敢于觸碰由項目法人代為建設移民房屋這一行業內普遍認為不能涉及的 “雷區”。在移民房屋建設規模大、相對集中、時間緊張的情況下，為幫助移民房屋建得起、建得好、建得快，早日搬遷入住，早日恢復正常的生產生活，項目法人自愿接受移民委托，勇于承擔房屋建設中的各種風險和麻煩，代為建設移民房屋。如魯地拉公司代建了庫區部分移民群眾的房屋，質量好、進度快，得到了群眾的好評，起到了加快整個庫區移民房屋建設進度的積極作用。大渡河瀘定電站庫區的絕大部分移民也愿意將房屋委托給項目法人代為建設。

4 創新開展流域移民安置總體規劃研究，超前謀劃移民搬遷安置和長遠發展

過去水電開發建設速度慢，同一流域上的電站，往往一個電站建成多年之后才開始建設下一個，因此移民工作只需在電站啟動之后再開始研究。現在水電建設速度加快，同一流域電站可以實現連續建設，甚至是同時建設多個項目。因此，必須對這些電站的移民工作從整個流域角度進行統籌考慮，才能合理利用該流域寶貴的安置資源和條件；把移民安置與當地社會經濟發展規劃、社會主義新農村建設規劃、城鎮化發展規劃有機地銜接起來，超前謀劃庫區和安置區的產業發展，為解決好移民生產生活和長遠發展創造條件。出于這個目的，華電集團安排開展了怒江中下游水電移民安置總體規劃和金沙江上游川藏段水電移民安置總體規劃的研究工作，得到了各級政府的理解和支持。

以怒江中下游水電移民安置總體規劃研究為例，該規劃研究把怒江流域移民的產業發展、產業布局以及產業先行作為核心規劃內容，突出符合怒江實際情況的移民產業發展項目，在 “移民享有基本生活保障”、“移民安置與產業發展相協調”的基礎上，力爭進一步拓展移民安置空間、拓展移民建鎮空間，找到以城鎮安置方式為主、特色產業為支撐的新思路。其主要內容可概括為 “1+4”即:以怒江中下游水電開發移民安置總體規劃為主課題，移民特色林業產業、移民特色農業產業、移民安置點旅游建設和城鎮化建設研究為分課題。研究成果將分析各種優勢產業的發展模式和產業鏈，提出移民進入產業的方法和途徑，做出產業發展的培訓計劃，基礎設施建設、產業投入規劃和投資估算等，并對產業先行的時間部署作出詳細安排。該規劃研究成果完成后，將為政府完善與移民安置和后續發展相關的規劃工作，以及先行開展移民安置相關工作提供參考，為設計院編制各單個電站的移民安置規劃提供指導，為流域公司指明今后移民工作的重點。

5 創新開展藏區移民政策研究

隨著我國水電事業的發展，位于青藏高原和橫斷山脈的藏、青、川、滇藏族聚居區已逐漸成為水電開發的主戰場。華電集團在藏區承擔了金沙江上游川藏段、雅江中游巴玉、大古等大型項目和木里河、水洛河、俄日河等中小流域水能資源的開發。為有效破解藏區水電工程移民安置中存在的難題，在華電集團的統一安排下，通過對藏區水電移民安置工作的實踐與探索，穩妥有序的推動了藏區水電項目的移民工作。

受自然地理、文化宗教和經濟社會發展等因素的影響，藏區的移民安置環境相對內地有顯著不同。為此，華電金沙江上游水電開發有限公司委托水電水利規劃設計總院開展藏區移民研究，編制完成了《金沙江上游水電工程移民多渠道安置方式和具體政策措施研究報告》，確定了金沙江上游移民就近后靠和實施逐年貨幣補償安置的基本原則，也解決了藏區宗教設施與宗教民俗的補償和測算方式等問題,為破解藏區移民難題提供了有力的政策支撐。目前，金沙江上游水電開發移民工作已經按照上述新的方式和政策思路來展開。從目前情況看，得到了藏區廣大移民群眾和各級政府的擁護和支持。

6 搭建多層次政企合作平臺

國務院471號令規定了水電項目移民工作 “政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的體制，我國的國情決定了水電項目建設征地移民安置工作必須緊緊依靠地方政府才能完成，企業必須緊緊依靠各級人民政府，才能做好移民工作。華電集團深刻認識到政府領導對做好移民工作的重要性，從集團公司總部到各項目法人，都與相應的各級政府搭建了多層次的政企合作平臺，為實現企業和政府之間及時和全方位的溝通交流創造了條件，有力推進了移民工作。

（1）搭建國家層面平臺。華電集團與國家發展改革委、國家能源局建立了良好的溝通機制，不定期匯報公司水電工程及移民工作情況。對于情況復雜的流域 （如金沙江上游川藏段），由國家能源局專門成立協調機構，對水電開發特別是移民有關問題進行研究、協調和解決。與水電水利規劃設計總院、中國水電顧問集團有限公司等單位開展移民政策、安置方式等研究，提高移民工作理論水平。

（2）搭建省級層面平臺。華電集團主要領導與相關省 （區）黨政主要領導就水電項目開發和移民工作不定期會晤，分管領導每年主動拜會相關省（區）人民政府分管移民工作的領導和省政府移民主管部門，公司業務主管部門和相關二級機構經常與省政府移民主管部門進行溝通，及時匯報征地移民工作情況，共同協商研究移民重大問題。如:在貴州和四川區域，項目公司與省級移民局簽訂移民搬遷安置協議，落實移民搬遷安置責、權、利，定期召開移民調度會，協調處理移民搬遷安置中出現的問題，督查下級移民機構落實搬遷任務和進度；在云南區域，對移民數量巨大的項目，企業和政府多次共同專門研究對策措施，創新開展移民工作。

（3）搭建地方政府層面平臺。華電集團業務部門和相關二級機構，與州市政府及移民部門互相溝通，共同研究推進移民工作。各水電項目法人與縣級政府均建立長效溝通機制，隨時匯報移民工作重點、難點，商議具體措施和手段。政企互派掛職干部，促進相互交流融合。對于首次涉及水電開發的市縣，公司積極主動協助地方政府盡快建立移民機構，組織移民干部考察學習，提高業務技能。

7 項目法人深度參與，主動配合開展移民安置

水電移民工作是一項以人為中心的社會性工作，涉及經濟、政治、文化、社會、工程和環境等龐大的系統工程，移民工作進展順利與否，很大程度上取決于地方政府、項目法人、設計、監理等單位的有效配合。國務院471號令明確 “移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的水電工程征地移民安置工作管理體制。2012年2月國家發展改革委出臺了293號文，進一步闡述了項目業主法人參與的職責。華電集團高度重視，深入研究，針對移民工作面臨的困難，要求系統內各項目業主，在緊緊依靠地方政府主體的同時，主動介入、深度參與移民工作全過程，視移民工作為己任，協同地方政府，共同改變移民工作推動艱難的局面。

華電集團上下都把移民安置作為電站建設頭等大事來抓。集團公司把移民工作當成重要業務進行管理，形成了完整的管理和考核體系。在集團公司和二級公司的指導下，各項目法人普遍成立以項目公司主要負責人為組長的領導小組和移民工作機構以及各工作小組，分層次將責任落實到人，任務落實到點，將目標任務與績效考核掛鉤。

集團公司要求各項目公司從實物指標調查、安置點確定、規劃報告編制、移民搬遷、移民生產生活安置、移民房屋建設和移民后期產業規劃和扶持等移民工作的全過程，主動參與、配合，主動想辦法加強與各級政府、設計等相關單位溝通，積極挖掘新思路、研究新政策，及時研究解決移民工作面臨的困難和問題，順利、快速地推進移民工作。在搬遷安置過程中，項目法人主動參與到地方政府解決移民訴求的工作中，想方設法排解移民群眾的實際困難，最大限度地維護移民群眾合法權益。

8 結 語

通過管理創新，華電集團水電工程移民工作取得了顯著成績，得到了各級政府的信任和支持，最大限度地維護了移民群眾的合法權益，滿足了水電站建設的需要。