論環境友好型村鎮建設中公眾參與機制的建立

段翔 張琳

(武漢輕工大學土木工程與建筑學院，湖北武漢 430023)

1 概述

城市規劃學在城市建設中有著十分重要的作用，引導著社會資源的合理配置，在城市發展日趨完善的過程中，人們發現城市居民的健康受到了極大威脅，這與空氣污染等環境問題有不可分割的關系。20世紀70年代首次提出“生態城市”的概念之后，城市建設中的環境問題得到廣泛重視，而且為了保證城市合理發展，縮小城鄉差距，“城鄉統籌”發展的思路提出以來，人們對于村鎮建設問題進行了深入研究，為保證村鎮在建設過程中避免重蹈城市的覆轍，進行環境友好型村鎮建設勢在必行。

政策的改革、網絡等公共環境的建設使我國的社會民主性進程大大提升，公眾都積極對社會環境的一些行為進行監督批評，促進了我國社會文明的建設。而在一些關系到民生的專業領域，雖然也體現了一定的公眾參與，但基本還是靠專家學者以及政府行為，難免會對現實問題考慮不周。如何在環境友好型村鎮建設過程中建立和實施公眾參與制度是一個值得討論的議題。

2 公眾參與在環境友好型村鎮建設中的特殊意義

科學發展觀的核心是“以人為本”，即尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權利。城市規劃工作的任務雖然是統籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設，實現經濟和社會的可持續發展，但還是建立在滿足人民生產生活的基本要求之上，公眾參與更能體現“以人為本”的科學發展觀。

村鎮建設與城市建設的出發點都是為了提高人民的生活質量，但是在具體要求方面有很多不同。如今越來越多的農民進城務工使城市人口密度劇增，給交通、市政、環境等都方面造成了巨大壓力，同時也影響了村鎮建設進程，此時村鎮建設要考慮的問題之一就是如何吸引人潮回流，使城鄉均衡發展，公眾參與能在規劃和建設過程中直接了解當地人民的需要，采用合理措施吸引農民返鄉。農業生產用地保障全社會基本生活，也是村鎮居民重要的生產生活來源，在建設中需要我們尤其注意對農業用地的保護，隨著“城市化”不斷發展，許多村鎮的農業生產用地被公路、工廠、小區等取代，這樣的發展模式促使村鎮居民不斷建房，因為“拆遷補償”是致富的捷徑，在破壞農業用地，造成資源巨大浪費的同時并不能有效解決當地居民的生活問題，此時公眾參與可以使利益雙方充分了解彼此需要，保護資源，減少矛盾。

環境友好型村鎮建設不僅要滿足上述要求，還要考慮對環境的保護和建設，公眾參與的意義就不僅僅局限于為了保障其個人切身利益，更多的是為了讓其維護社會公共利益。在特殊的國情下，為了滿足經濟發展的需求，使得我國的資源分配不均衡，尤其是教育資源的不均衡使我國大多數村鎮居民的文化程度不高，從讓村鎮居民理解社會公共利益的重要性和滿足當地發展需要來看，公眾參與是十分必要的舉措。

3 建立多層次的公眾參與機制

3．1 擴大參與人員范圍

介于村鎮居民的文化程度普遍不高，目前我國在村鎮建設過程中的群眾參與人員主要是以村委會為主的村干部和教師等文化程度較高的人員，這些人員的參與可以在一定程度上代表當地人民的意愿，也較為容易理解環境建設的重要意義。但也存在一些弊端，比如在上傳下達過程中不能清楚的表述雙方意愿，容易造成誤解;部分人員的參與不能使環境建設的概念普及，在管理方面有一定難度;村鎮居民對村鎮建設的參與性普遍不高，但村鎮建設卻關系到他們十分在意的自身利益，只有參與到建設中來才能更好的滿足他們的需求。

環境友好型村鎮建設當中的公眾參與要考慮村鎮群眾的巨大作用，從現有的村鎮干部和教師群體擴大到以務農為生的普通群眾。這樣有利于在村鎮規劃初期廣泛了解當地人民群眾的意愿，也可以讓公眾認識到環境建設的重要性，而且可以發揮村鎮居民監督作用，有效杜絕在村鎮建設過程中產生的一些不法行為。

3．2 公眾參與貫徹到整個建設過程中

無論是城市建設還是村鎮建設，都包括前期調研、規劃方案制定、貫徹落實以及后期管理。從西方國家的城市建設來看，公眾參與已經成為其中一個十分重要的環節，甚至在一定程度上被賦予城市建設的決策權。在我國沿海發達城市中，公眾參與程度較高，但多數地區還欠缺公眾參與意識，尤其是村鎮建設中，公眾參與還僅停留在前期調研階段，甚至只是被動的告知式參與［1］。

公眾參與應該落實到規劃建設的每一個環節，在前期調研中要積極聽取廣大群眾的意愿，尤其是關于拆遷安置補償問題，許多村鎮建設在占用農用地和宅基地后以樓房的形式給予補償，但對于以務農為生的農民來說，沒有院落的樓房并不合適他們，農作物無處存放晾曬的問題迫使他們在自家地頭又建新房，大多數村鎮居民一時無法適應由“村民”向“市民”的身份轉換。

環境友好型村鎮建設在前期調研中還應該普及環境建設知識，讓村鎮居民了解規劃目的和意圖，以便理解政府行為。值得注意的是我國規劃方案的確定環節，在此環節所謂的公眾參與基本都是舉辦專家學者的聽證會，結合這些專業人士的意見對規劃進行修改確定，這種“關起門來”的參與方式更多是在學術上完善，而缺乏現實考慮，我們看到的在村鎮建設過程中由于矛盾而產生的極端事件多半是缺乏對實際情況的考慮而引起的。

筆者認為，規劃方案應由政府和相關單位制定，但一定要汲取群眾的合理建議后進行最終確定。貫徹落實階段的公眾參與有利于建設的透明化、公開化，在建設完成之后還應該及時向公眾傳達在建設過程中遇到的問題及取得的成果，明確了解相關管理部門，以保障日后的公民利益。

4 建立多形式的公眾參與機制

目前我國采用的比較廣泛的公眾參與形式是聽證會、報告會和座談會等，主要以文件資料和口頭傳達的形式來實現，在城市建設當中或許能取得一定效果，但村鎮建設所面對的群體需要更直觀的體會到規劃意圖和效果。此時，需要我們開展更多的公眾參與途徑。

文化建設也是村鎮建設十分重要的一個方面，我國村鎮基礎設施建設已經取得了一定成果，圖書館、村鎮文化活動中心等的建設初顯成效。可以充分利用這些資源廣泛普及環保知識，同時舉辦圖片展、電影展等形式多樣，內容豐富的活動，使廣大群眾有興趣參與進來;模型比起文字更直觀，可以采用模型展向群眾闡述規劃成果，而公眾也能直接提出自己的想法，實現和專業人士的充分互動［2］。

科技的發展使網絡成為一個良好的平臺，現在我國的一些城市建設中網絡已經發揮出公眾參與的積極效應，比如在2012年杭州市濱江區要對垃圾焚燒發電廠進行二期工程擴建，廣大濱江區人民通過網絡平臺向政府表達夙愿，提出自己對擴建之后可能帶來的健康問題的擔憂，2013年廣東江門鶴山核燃料項目也因江門群眾的強烈反對而取消，這體現出網絡平臺在公眾參與中的巨大作用。

在環境友好型村鎮建設過程中，我們也可以建立一個專門的網絡平臺，這樣不僅可以讓當地群眾參與進來，還可以讓所有公眾都參與進來，為規劃建設和環保意識的建立做出貢獻。

5 公眾參與的保障措施

公眾參與在我國憲法中具有明確的法律地位，新頒布的城鄉規劃法也對公眾參與做了一系列明確規定，但就具體的參與形式、參與效果沒有明章細則。公民缺乏參與意識很大程度上跟沒有參與效果有關，認為提了意見也沒用，這說明我國的公民參與還流于形式，公民沒有一定的決策權。美國的《國家環境政策法》《聯邦交通法》等規定公眾的知情和參與是其合法的前提［3］，我國應該完善相關法律，就公民參與的實質性給予保障。

為了保證在環境友好型村鎮建設過程中公眾參與具有實際意義，應該加大教育宣傳力度。知識文化水平的欠缺一方面使大部分村鎮居民在面對專業性較強的規劃時顯得力不從心，降低了參與的積極性;另一方面即使參與進來提出的意見和建議也缺乏參考價值，反而使參與過程顯得形式化，在村鎮建設之前可以專門開設一些講座或者展覽對相關知識進行教育普及。當然從長期發展來看，持續改善村鎮教育才是解決問題的根本途徑。

6 結語

公眾參與是體現一個國家民主政治的重要方面，我國作為一個人民民主專政國家，更應該重視公眾參與制度的建立，充分發揮群眾在城市建設當中的主動權和決策權。作為一個農業大國，村鎮建設是我國城市建設當中非常重要的環節，保障農業生產用地和生態環境更是可持續發展的現實要求。公眾參與到環境友好型村鎮建設當中從政策和發展等各方面來看都是十分必要的，如何發揮公眾參與優勢還需要社會各界的繼續努力。

［1］羅 鑌．我國公眾參與城市規劃的問題及其對策［J］．城鄉建設，2010(8):6．

［2］張 斌，張春杰．村鎮規劃:如何構建有效的公眾參與機制［J］．規劃師，2000(4):25-28．

［3］吳思紅．國外城市民主治理中公眾參與機制及其啟示［J］．湖北行政學院學報，2010(1):68-72．