城鄉一體化視角下離石區城鄉空間布局優化探討

車瑞銀

(呂梁市離石區城鄉建設局，山西呂梁 033000)

0 引言

城鄉一體化是指城市和鄉村在經濟、社會、生態環境、空間布局上實現整體性的協調發展。這既是一個城鄉融合的理想模式，也是一個長期的地區社會經濟發展過程，是社會—自然—經濟復合生態系統演替的頂級狀態。

十八大政府工作報告指出:“要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”十八屆三中全會提出:“健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”

當前，城鄉一體化作為一種理想模式日益受到重視，農村非農產業的迅速崛起對城市工業與農村工業的發展均產生了巨大的沖擊，由此深刻地改變了城鄉空間的演變格局，傳統的城市與鄉村分離的發展方式已無法解決城鄉空間利用沖突的矛盾，因此要求我們以城鄉一體化視角重新審視城鄉關系，以整體觀念協調城鄉空間發展，引導城鄉空間的有機協同。

1 離石區城鄉空間布局現狀解析

1.1 基本情況

呂梁市離石區全區總面積1 324 km2，其中城區17 km2，轄7個街道辦、2個鎮、3個鄉，分別為鳳山街道辦、蓮花街道辦、濱河街道辦、城北街道辦、交口街道辦、田家會街道辦、西屬巴街道辦、信義鎮、吳城鎮和紅眼川鄉、坪頭鄉、棗林鄉。立足新時期背景，離石區委提出了以轉型綜改為統領，按照“打基礎、利長遠、惠民生”的總要求，以“一核二城八區”為依托，全面實施“大城區、大園區、大民生、大生態、大環境”五大建設，其中，大城區建設為五大建設之首。實施大城區建設，就是把離石1 324 km2土地全部納入城區范疇，整體科學規劃，統籌實施建設，切實推進城鄉一體化發展，著力打造“實力新離石、魅力新離石、活力新離石、合力新離石”的四新離石。

1.2 主要問題

1)土地集約利用程度低。據統計，在離石區1 324 km2的土地上，分布著378個自然村，平均密度為0.285個/km2，村莊分布相當分散。另外，離石區現狀工業用地較為零碎，幾乎每個鄉鎮都在城鎮規劃區之外存在工業用地，工業用地布局比較分散。

2)城鎮體系結構松散。離石區中心城區規模相對較小，首位度較低，對周圍地區的經濟輻射力有限，難以成為區域經濟發展的核心。其次，區域內大部分城鎮規模小、實力弱，條塊分割，空間上各自為戰，不利于空間集聚。另外，農居點量大面廣，不利于農業產業現代化進程的推進和農村生活環境的改善。

3)規劃體系有待健全。近年來，離石區精心組織編制了各類規劃，切實做到了建設有藍圖，發展有方向。然而，與快速變化的發展形勢相比，現狀城鄉規劃體系逐步顯現出難以適應的狀態，最明顯表現為缺乏統籌城鄉發展的全域規劃指導。

4)規劃監管有待完善。長期以來，離石區規劃監管“重城輕鄉”，基層規劃監管體制不健全、監管力量不到位，村鎮管理力量相對薄弱，未建立切實有效的監督制度，對違反規劃的行為缺乏有效的追究制度。另外，“陽光規劃”開展力量不足，公眾參與程度較弱，公眾監督制度尚未發揮真正作用。

2 離石區城鄉空間布局優化思路

2.1 突出一個理念——規劃全覆蓋與管理全覆蓋

從成都城鄉統籌的實踐來看，其取得成功的關鍵因素之一就是堅持以科學規劃為統領，把全域成都規劃作為統籌城鄉發展全局工作的首要抓手、重要動力和實施保障。

科學的城鄉規劃與合理的規劃管理制度是城鄉統籌規劃中最為重要的兩方面，以規劃為先導，以管理為保障，兩者必須協調并進，努力實現城鄉規劃編制全覆蓋與城鄉規劃管理全覆蓋。

2.2 明確一個目標——實力新離石、魅力新離石、活力新離石、合力新離石

以離石區現狀條件為基礎，遵從“全域離石，城鄉統籌”的戰略思想，以“都市田園”為主題概念，采取“三生(生產、生活、生態)綜合功能組團”的布局思路，構建“城區、園區、林區一體發展”“城市、鄉村良性互動”的發展格局，著力實現布局全域化、城鄉一體化，打造“實力新離石、魅力新離石、活力新離石、合力新離石”的四新離石。

2.3 繪好一張藍圖

以統籌城鄉發展為基調，結合離石區自身與區域發展背景全方位的分析，以“中心集聚、分區集中、特色引領、四化互動”作為空間戰略，妥善解決集聚和分散、城市和鄉村的關系，科學安排建設空間。按照城鄉一盤棋的思路，對城鄉發展進行統一規劃，形成城鄉一體、配套銜接的規劃體系和執行監督體系，實現規劃編制、實施和監管的城鄉全覆蓋。

3 離石區城鄉空間布局優化建議

3.1 全面推進城鄉規劃編制全覆蓋

1)抓好城鄉規劃統籌。離石區積極組織編制離石區城鄉一體化規劃，整合城鎮空間結構，明確產業空間布局，明確劃定城鎮外圍生態空間，統籌協調區域交通、市政等重大基礎設施的落實。離石區城鄉一體化規劃不僅有利于各部門的統籌銜接，而且為各鎮開展規劃編制工作提供依據，有利于各片區之間、各鎮之間實現規劃的無縫對接。因此應以離石區城鄉一體化規劃為綱，切實抓好城鄉規劃統籌工作。

2)完善城鄉規劃體系。在城鄉全域規劃體系下，結合城鄉居民點等級體系規劃，開展各層面規劃工作，形成以中心城區為核心、中心鎮為關鍵，特色鎮為補充，中心村(農村社區)為基礎的城鄉空間結構體系。針對離石區實際發展情況與今后需求，有序編制各類規劃。

3.2 全面推進城鄉規劃管理全覆蓋

1)優化規劃實施機制。

a.建立城鄉統籌規劃實施平臺。一方面，組建城鄉統籌工作委員會。離石區應成立由區委、區政府主要領導為主任、分管領導為副主任、相關部門主要負責人為成員單位的城鄉統籌工作委員會，總體負責離石區全域規劃實施和城鄉統籌發展建設工作。

b.理順規劃管理體制。立足離石區情實際，創新體制、順勢而變。一方面，自上而下調整優化規劃體制機制。另一方面，自下而上充實壯大規劃管理隊伍。同時，組織人事部門要進一步加大規劃人才招錄、培養和選拔力度，形成梯隊，在保持基層規劃人才隊伍穩定的前提下，實現合理流動和適度調配。

2)完善管理制度。

a.創新管控手段。在城市管控方面，對城市不同區域的開發強度、密度、體量等指標進行控制，引導城市形成疏密有致、高低錯落、多樣化的空間形態。同時，要完善離石城區管理網絡，提高城市管理覆蓋面，推進城區凈化、綠化、亮化、美化，特別要加強城市出入口、城郊結合部的管理，加強市容市貌整治。

在城鎮管控方面，明確整體空間形態布局、街道宅間設計和道路系統規劃與設計等內容，并根據導則進行管理控制。

在村莊管控方面，重點加強村莊規劃的實施管理，沒有規劃一律不準批地建房，農民建房嚴格實施“一書一證”規劃管理，對違反規劃亂批、亂建的行為嚴肅查處。可結合本地實際編制農民住房設計圖集，指導農民建房，確保質量安全。

b.強化規劃監督。編制規劃失去監督就會產生隨意性，規劃落實失去監察就會走樣。為此，離石區在規劃工作中要突出四點:

一是完善陽光規劃制度。加強對規劃的宣傳，讓全社會樹立自覺敬畏規劃、自覺執行規劃、自覺維護規劃的良好氛圍，著力打造為民規劃、陽光規劃。

二是建立規劃督察專員制度。建議成立離石區城鄉規劃督察專員辦公室，代表區政府行使規劃監督、督察職責，確保城鄉統籌規劃落到實處;同時，為強化對村鎮規劃建設的監督，建議成立鎮村建設規劃監督辦公室，切實指導鄉鎮規劃建設管理工作。

三是建立各級政府定期向同級人大報告規劃工作、向政協通報情況制度。通過借助外力監督，有效防止權力濫用和隨意變更規劃，有利于讓社會各界了解規劃、監督規劃。

四是實施責任追究制度。對違反規定調整規劃、違反規劃審批用地的，除予以糾正外，對有關責任人還要堅決查處。強化與城管執法部門的密切聯系，加大對規劃的執法監察力度，對違反規劃私搭亂建行為堅決查處，有力地維護社會公平和市場秩序，充分保證規劃的落實。

4 結語

城鄉一體化是當前區域發展的主流趨勢，較大程度地影響到傳統意義上的城鄉空間布局。目前，如何基于城鄉一體化的視角優化完善空間布局成為亟待探討的問題。本文嘗試通過離石區的實例，從規劃編制與規劃管理兩個角度提出一些優化完善城鄉空間布局的對策建議，希望能夠對其他地區相關研究有一定的借鑒意義。

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